Актуальные вопросы пенсионного обеспечения граждан, прибывших на постоянное жительство в Российскую Федерацию из государств – участников Евразийского экономического союза

Эта работа распространяется по лицензии CC BY 4.0. Чтобы просмотреть копию этой лицензии, посетите в государствах – участниках ЕАЭС. Сделан вывод о том, что положения Соглашения ЕАЭС с учетом особенностей российского законодательства о страховых пенсиях не во всех случаях позволяют в полной мере обеспечить сохранение пенсионных прав граждан, приобретенных в государствах, входящих в состав ЕАЭС. Дефекты же информационного взаимодействия между компетентными органами государств – членов ЕАЭС при подтверждении стажа и заработка граждан не должны, по мнению автора, становиться препятствием в реализации их пенсионных прав.

Е жегодно в Российскую Федерацию приезжают на постоянное жительство десятки тысяч гражда н1, заметную часть среди которых составляют граждане, прибывшие из государств, входящих в Евразийский экономический союз (ЕАЭС). Для тех из них, кто до переселения в Россию реализовал право на труд в государстве прежнего места жительства, актуальным становится вопрос о сохранении пенсионных прав – как приобретенных, так и находящихся в процессе формирования. Проблема сохранения пенсионных прав в случае переселения гражданина из одного государства в другое, как правило, наиболее эффективно решается на наднациональном уровне – посредством заключения государствами международных договоров о пенсионном обеспечении, положения которых применяются во взаимосвязи с нормами национального законодательства.

В рамках Евразийского экономического союза пенсионное обеспечение трудящихся должно осуществляться на основании законодательства государства постоянного проживания, а также в соответствии с отдельным международным договором между государствами-членами (п. 3 ст. 98 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г.). Таким международным договором является Соглашение о пенсионном обеспечении трудящихся государств – членов Евразийского экономического союза (далее также Соглашение ЕАЭС), заключенное 20 декабря 2019 года и вступившее в силу с 1 января 2021 года. В Российской Федерации оно распространяется на те виды пенсионного обеспечения, которые предоставляются в системе обязательного пенсионного страховани я2. Разработчики Соглашения ЕАЭС должны были исходить в том числе из принципа сохранения «объема пенсионных прав», приобретенных на территориях государств – членов ЕАЭ С3. Многочисленные судебные споры, рассматриваемые российскими судами, свидетельствуют, однако, о том, что реализация пенсионных прав гражданами, прибывшими на постоянное жительство в Россию из государств – участников ЕАЭС, зачастую сопряжена с трудностями. Анализу правовых проблем, возникающих в процессе применения взаимосвязанных норм Соглашения ЕАЭС, положений иных международных договоров о пенсионном обеспечении с участием государств – членов ЕАЭС, а также норм российского пенсионного законодательства и посвящена настоящая статья.

Как уже было отмечено, с 1 января 2021 года вступило в силу Соглашение ЕАЭС. С точки зрения используемой в нем модели сохранения пенсионных прав Соглашение ЕАЭС обоснованно квалифицируется специалистами как смешанное, сочетающее

КУРЧЕНКО О. С. _________________________________________________________________ пропорциональный и территориальный принцип ы4. В отношениях между Российской Федерацией и Республикой Беларусь сочетание пропорциональной и территориальной моделей сохранения пенсионных прав используется довольно давно: в соответствии с пунктом 1 статьи 23 Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о сотрудничестве в области социального обеспечения от 24 января 2006 г. (далее – Договор 2006 года), применительно к периодам стажа, приобретенного до 13 марта 1992 года, используется территориальный принцип (пенсию назначает и выплачивает то государство, на территории которого гражданин постоянно проживает), для периодов стажа после указанной даты обязательства договаривающихся сторон по пенсионному обеспечению граждан распределяются пропорционально стажу, приобретенному на территориях каждой из них.

В Соглашении ЕАЭС в качестве даты, разделяющей прежнюю (территориальную, а в отношениях между Россией и Беларусью – смешанную) и новую (пропорциональную) основу сохранения пенсионных прав, выбрана дата вступления его в силу – 1 января 2021 года. Территориальный «компонент» легитимирован в статье 12 Соглашения ЕАЭС и предполагает применение к периодам стажа, имевшим место до 1 января 2021 года, Соглашения о гарантиях прав граждан государств – участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 г. (далее – Соглашение СНГ). Как представляется, именно соотношение норм Соглашения ЕАЭС и Соглашения СНГ при кажущейся его простоте порождает наибольшее количество вопросов в процессе реализации Соглашения ЕАЭ С5. В частности, нормам статьи 12 Соглашения ЕАЭС во взаимосвязи с иными его положениями придается разное значение в правоприменительной практике. С одной стороны, статья 12 справедливо воспринимается как содержащая переходные положения, на основе которых разграничивается «финансовая ответственность» за назначение и выплату пенсий за периоды стажа граждан, имевшие место как до, так и после 1 января 2021 год а6. С другой стороны, как будет показано далее, при разрешении судами пенсионных споров, связанных с применением Соглашения ЕАЭС, положения приведенной статьи оказываются востребованными в том числе для определения права граждан на страховую пенсию по старости, решения вопроса об учете периодов работы в государствах – участниках ЕАЭС в составе стажа на соответствующих видах рабо т7, определения порядка подтверждения стажа и/или заработка за периоды до 1 января 2021 года.

Формирование единообразных представлений о системе правовых норм, регулирующих отношения по пенсионному обеспечению граждан государств – членов ЕАЭС, дополнительно осложняется выходом Российской Федерации с 1 января 2023 года из состава участников Соглашения СН Г8. Денонсация Россией Соглашения СНГ на первый взгляд должна означать прекращение вытекающих из него обязательств в отношениях между Россией и другими государствами-участниками названного Соглашения, в том числе государствами, входящими в ЕАЭС. Как следует из официального сообщения Министерства иностранных дел РФ, подготовленного и опубликованного в соответствии со статьей 40 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», с 1 января 2023 года прекращается действие Соглашения СНГ в отношениях Российской Федерации с другими участниками Соглашени я9. Никаких оговорок для государств, являющихся участниками ЕАЭС, официальное сообщение МИД России не содержит. Действительно, в отношениях между Российской Федерацией и государствами – участниками Соглашения СНГ, не входящими в ЕАЭС, с 1 января 2023 года должны применяться положения новых международных договоров о пенсионном обеспечени и10, а в случае их отсутствия (как это имеет место в отношениях с Туркменистаном или Республикой Узбекистан) – нормы российского пенсионного законодательств а11.

Справедливо ли при этом утверждение, что с 1 января 2023 года Соглашение СНГ не может применяться и в отношениях между РФ и государствами – членами ЕАЭС? Как отмечается специалистами, денонсация Россией Соглашения СНГ стала основанием для отказа компетентных органов некоторых государств – участников ЕАЭС учитывать стаж, приобретенный гражданами на территории России (РСФСР), при назначении пенсии российским гражданам, постоянно проживающим в указанных государства х12. Утверждение о том, что положения Соглашения СНГ не подлежат применению с 1 января 2023 года при «оценке пенсионных прав» граждан, прибывших в Российскую Федерацию из Республики Казахстан, можно встретить и в судебных актах российских судо в13. Необходимо учитывать, что применение норм Соглашения

СНГ в отношении периодов стажа, приобретенного до 1 января 2021 года в государствах – членах ЕАЭС, «санкционировано» статьей 12 Соглашения ЕАЭС. В связи с этим видится обоснованным мнение о том, что денонсация Россией Соглашения СНГ не может служить основанием для ухудшения условий реализации пенсионных прав (в части правил исчисления стажа) граждан, переселяющихся на территорию России из государств – участников ЕАЭ С14. В результате «ретроспективность применения» (ультраактивность, «переживание») норм Соглашения СНГ в отношениях России с государствами – членами ЕАЭС, на которую указывали исследователи еще до денонсации Россией Соглашения СН Г15, после выхода России из состава участников этого Соглашения проявляет себя еще более выразительно: в отношении периодов стажа, приобретенного до 1 января 2021 года, оно продолжает применяться, несмотря на прекращение его действия для Российской Федерации с 1 января 2023 года.

Заметное влияние на реализацию норм международных договоров в отношениях по пенсионному обеспечению граждан, переезжающих на постоянное жительство в Россию из государств – членов ЕАЭС, оказывает практика их применения как территориальными органами Фонда пенсионного и социального страхования РФ (СФР), так и судами. Надо учитывать при этом, что, во-первых, предлагаемые страховщиком правовые позиции относительно толкования норм международных договоров в их взаимосвязи с положениями национального пенсионного законодательства не всегда находят поддержку у судов, а во-вторых, правоприменительная практика территориальных органов СФР по отдельным вопросам может меняться, а подходы судов к толкованию правовых норм – не отличаться единообразием.

Подтверждение сформулированным выше тезисам можно обнаружить при обращении к вопросам, которые связаны с назначением страховой пенсии по старости гражданам, переселившимся в Российскую Федерацию из государств – участников ЕАЭС. Согласно статье 8 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», для возникновения у гражданина права на страховую пенсию по старости, помимо достижения установленного возраста, необходимо также выполнение требований к продолжительности страхового стажа (с 1 января 2024 года – не менее 15 лет) и величине индивидуального пенсионного коэффициента (с 1 января 2025 года – не менее 30). В отношении страхового стажа пункт 2 статьи 7 Соглашения ЕАЭС предусматривает суммирование стажа работы, приобретенного по законодательству государств – членов ЕАЭС, со стажем, приобретенным на территории России, в случае недостаточности последнего для возникновения права на страховую пенсию. В связи с тем что по российскому законодательству правообразующее значение для назначения страховой пенсии с 1 января 2002 года имеет страховой стаж (предполагающий, по общему правилу, начисление или уплату страховых взносов за входящие в его состав периоды), в практике применения международных договоров территориального типа, в том числе Соглашения СНГ, уже довольно давно сформировался подход, согласно которому периоды работы гражданина в государстве – участнике Соглашения СНГ после 1 января 2002 года включаются в страховой стаж при условии уплаты страховых взносов в соответствующие органы той страны, на территории которой осуществлялась трудовая деятельность16.

Определение величины индивидуального пенсионного коэффициента (ИПК) за периоды работы граждан на территориях государств – членов ЕАЭС оказывается более сложным. На первый взгляд избежать трудностей в этой части должна помочь норма, содержащаяся в абзаце 2 пункта 3 статьи 7 Соглашения ЕАЭС: в случае, если величины́ ИПК, определенной за периоды работы трудящегося на территории России и на территории бывшего СССР, недостаточно для определения права на страховую пенсию, величина ИПК за периоды работы на территориях государств – членов ЕАЭС признается равной 1 за один год такого стажа. При применении указанного правила важное значение приобретает ответ на вопрос о том, относится ли оно ко всем периодам работы в государствах – членах ЕАЭС или только к тем из них, которые имели место после вступления Соглашения ЕАЭС в силу, то есть после 1 января 2021 года.

В одной из первых публикаци й17, появившихся вскоре после заключения Соглашения ЕАЭС и ориентированных на правоприменителей, в качестве иллюстрации обсуждаемого правила приводился пример, из которого следовало, что оно применяется по отношению к периодам работы гражданина в Армении, в том числе до 1 января 2021 года. В опубликованном позднее комментарии к Соглашению ЕАЭС был предложен иной вариант определения действия рассматриваемой правовой нормы во времени: с учетом положений статьи 12 Соглашения ЕАЭС, предусматривающих территориальный (в отношениях с Республикой Беларусь – территориальнопропорциональный) принцип сохранения пенсионных прав, приобретенных до вступления Соглашения в силу, определение величины ИПК из расчета один «пенсионный балл» за один год работы в государствах – членах ЕАЭС возможно только за периоды работы после 1 января 2021 год а18.

Указанный подход в основном поддерживается и судами общей юрисдикции, полагающими, что в отношении периодов работы, имевших место до 1 января 2021 года, продолжительность страхового стажа и величина ИПК должны определяться Соглашением СНГ и нормами российского законодательства, в противном случае допускалась бы возможность при назначении страховой пенсии по старости применять разные международные договоры для определения продолжительности страхового стажа и величины ИП К19. Такой вариант толкования взаимосвязанных положений

Соглашения ЕАЭС, с одной стороны, может рассматриваться как в большей степени соответствующий внутренней логике статьи 12 указанного международного договора, с другой – в ряде случаев становится препятствием к назначению страховой пенсии по старости гражданам, работавшим в государствах ЕАЭС до 1 января 2021 года, по причине недостаточности имеющейся у них величины ИПК. Как подчеркивается в научно-практических публикациях, ни Соглашение СНГ, ни Договор 2006 год а20, ни российское законодательство не содержат положений о том, как должна рассчитываться величина ИПК за периоды иностранного стажа для целей определения права на страховую пенсию по старост и21. В отсутствие специальных правовых норм величину ИПК за периоды стажа, имевшие место за границей до 1 января 2021 года, территориальные органы СФР определяют по общим правилам пенсионного законодательства. В силу особенностей формулы, используемой для расчета величины ИПК, в отношении периодов работы, которые имели место после 1 января 2002 года, указанная величина зависит от суммы начисленных или уплаченных за гражданина страховых взносов в Пенсионный фонд России (с 1 января 2023 года – Фонд пенсионного и социального страхования РФ). По понятным причинам в период работы лица за границей страховые взносы по нормам российского законодательства в его пользу начисляться и уплачиваться не могл и22. Таким образом, величина ИПК за стаж, приобретенный в государствах – участниках Соглашения СНГ до 1 января 2021 года, в соответствии с национальным законодательством может быть определена только за периоды работы до 1 января 2002 года (путем конвертации пенсионных прав в расчетный пенсионный капитал), а также за отдельные нестраховые периоды в случае их наличия в жизни гражданина (например, за период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет).

Неоднозначность понимания взаимосвязанных положений пунктов 1–3 статьи 7 (в том числе правила об определении величины ИПК) и статьи 12 Соглашения ЕАЭС потребовала их официального толкования Судом Евразийского экономического союза. По мнению Суда ЕАЭС, указанные нормы Соглашения ЕАЭС должны применяться в отношении стажа работы трудящихся, приобретенного как до (до 1 января 2021 года), так и после вступления Соглашения в силу (п. 17, 18.2 Консультативного заключения

Суда ЕАЭС от 9 апреля 2026 г .23) . При этом нормы Соглашения о возникновении права на пенсию применяются к гражданам государств – членов ЕАЭС, имеющим не менее 12 полных месяцев стажа, приобретенного на территориях этих государств после 1 января 2021 года (п. 18.1 Консультативного заключения). Толкование Судом ЕАЭС положений Соглашения ЕАЭС, несмотря на рекомендательный характер Консультативного заключени я24, должно будет способствовать устранению правовой неопределенности по вопросу о том, как для установления права на страховую пенсию по старости следует исчислять величину ИПК за периоды работы в государствах – членах ЕАЭС.

Проблемы, связанные с определением ИПК за периоды работы в государствах – членах ЕАЭС, приобретают особую остроту с учетом того, что от указанного параметра зависит не только право на страховую пенсию по старости, но и ее размер. Целью сохранения пенсионных прав, по мнению некоторых авторов, «является продолжение социального обеспечения, на которое лицо имело право в государстве своего проживания, без сокращения, изменения, приостановления... по причине переезда бенефициара »25.

Применительно к размеру пенсионного обеспечения задача сохранения пенсионных прав решается по-разному в зависимости от типа международного договора о пенсионном обеспечении. Пропорциональный принцип, применяемый, в частности, к периодам работы в государствах – членах ЕАЭС после 1 января 2021 года, предполагает, что размер пенсии зависит от тех пенсионных прав, которые были приобретены на территории государства, назначающего пенсию. Соответственно, периоды работы гражданина в государстве – участнике Соглашения ЕАЭС начиная с 1 января 2021 года при исчислении страховой пенсии, назначаемой по российскому законодательству, приниматься во внимание не должны.

Территориальная модель сохранения пенсионных прав, которая используется в отношениях между Россией и государствами ЕАЭС применительно к периодам стажа, имевшим место до вступления Соглашения ЕАЭС в силу (в отношениях между Россией и Беларусью – до 13 марта 1992 года), подразумевает необходимость учета пенсионных прав, сформированных в иностранном государстве, в том числе при исчислении пенсии по законодательству государства места жительства. В связи с этим для граждан, переселяющихся в Россию из государств – членов ЕАЭС и имеющих стаж, приобретенный в указанных государствах до 1 января 2021 года, возникает проблема, обозначенная нами ранее: за периоды работы за границей с 2002 по 2020 год включительно ИПК, величина которого зависит от суммы страховых взносов, начисленных в бюджет Пенсионного фонда РФ, определен быть не может, а значит, указанные периоды на размер российской страховой пенсии не повлияют.

Попытки граждан в судебном порядке добиться учета при определении размера страховой пенсии периодов работы в государствах – членах ЕАЭС после 1 января 2002 года предсказуемо остаются безуспешным и26. Проблема, на которую обращали внимание специалисты еще в период участия России в Соглашении СН Г27, так и не была решена в Соглашении, заключенном уже в рамках ЕАЭС. Необходимо отметить при этом, что для граждан, работавших после 1 января 2002 года на территории Республики Казахстан, невозможность учета при исчислении российской страховой пенсии их заработка (или пенсионных взносов) за периоды работы, выполнявшейся после названной даты, в определенной степени компенсируется предоставлением им казахстанским законодателем права получить при выезде на постоянное жительство с территории Казахстана средства пенсионных накоплений, сформированные в том числе за указанные период ы28. Граждане же, работавшие на территории Республики Беларусь после 13 марта 1992 год а29, в случае переезда в РФ вправе рассчитывать, что периоды такой работы будут учтены при определении размера пенсии, назначаемой по законодательству Республики Беларусь (п. 1 ст. 23 Договора 2006 г.).

Вступление в силу Соглашения ЕАЭС существенно повлияло и на порядок подтверждения юридически значимых обстоятельств, имевших место в государствах – участниках ЕАЭС, и в первую очередь периодов работы и заработка гражданина. По смыслу статьи 10 Соглашения ЕАЭС компетентные органы (органы пенсионного обеспечения) государств-членов предоставляют друг другу сведения, необходимые для применения Соглашения. Информационное взаимодействие между ними, в том числе при работе с заявлениями граждан о назначении пенсии, осуществляется на основе обмена формулярами в соответствии с Порядком, утвержденным Решением Совета Евразийской экономической комисси и30. В частности, в ответ на формуляр «Запрос»

о подтверждении периодов работы компетентный орган государства – члена ЕАЭС, на территории которого работа выполнялась, должен направить формуляр «О стаже работы», содержащий сведения, которыми в отношении соответствующих периодов он располагает. В практике органов пенсионного обеспечения нередки случаи, когда описанный алгоритм не приносит ожидаемого результата: например, «ответный» формуляр не поступил или содержит информацию о том, что запрашиваемые сведения отсутствуют, либо «пометку» о том, что за достоверность представленных в нем сведений компетентный орган ответственности не несет. В подобных ситуациях территориальные органы СФР считают периоды стажа, в отношении которых был направлен запрос, не подтвержденными надлежащим образо м31. Вполне закономерно, что отказ в учете не подтвержденных формуляром периодов работы, который зачастую влечет за собой и отказ в назначении страховой пенсии по старости, воспринимается гражданами как сугубо формальный, что неизбежно приводит к возникновению судебных споров.

Анализ судебных актов позволяет сделать вывод о том, что столь жесткий подход к подтверждению периодов работы в государствах – участниках ЕАЭС судами не разделяется. При наличии в материалах дела иных документов, подтверждающих спорные периоды работы, например трудовой книжки, содержащей надлежащим образом оформленные и не вызывающие сомнений записи о работе, справок, выданных компетентными органами (учреждениями) иностранных государств, непоступление формуляра от компетентного органа государства – члена ЕАЭС не рассматривается в судебной практике в качестве достаточного основания для отказа в признании периодов работы за границей для целей назначения страховой пенсии32. Более того, в мотивировочной части судебных актов можно встретить суждение о том, что подтверждение стажа посредством запроса формуляра должно применяться в отношении периодов работы, имевших место после вступления Соглашения ЕАЭС в силу, то есть после 1 января 2021 года33. Приведенный тезис не вполне согласуется с пунктом 10 Порядка, предусматривающим направление формуляра «Запрос» в отношении стажа работы и/или заработной платы за период с 13 марта 1992 года. Вместе с тем придание формуляру, исходящему от компетентного органа иностранного государства, значения исключительного источника сведений о стаже и заработке за периоды после 13 марта 1992 года в условиях, когда информационное взаимодействие между компетентными органами нельзя назвать безупречным, становится препятствием в реализации пенсионных прав граждан, переезжающих на постоянное жительство в Россию. Сотрудничество компетентных органов государств – членов ЕАЭС при осуществлении пенсионного обеспечения должно быть направлено в первую очередь на упрощение для граждан процедуры реализации права на пенсию, а дефекты информационного обмена не должны служить источником дополнительных трудностей и судебных споров.

Предпринятый в настоящей статье анализ правоприменительной практики территориальных органов СФР и судебной практики по вопросам назначения страховых пенсий гражданам, прибывшим на постоянное жительство в Российскую Федерацию из государств – членов ЕАЭС, дает основание для следующих общих выводов:

• 1.    Сочетание в Соглашении ЕАЭС территориального и пропорционального принципов сохранения пенсионных прав вкупе с особенностями российского законодательства о страховых пенсиях, предусматривающего использование индивидуального пенсионного коэффициента и в качестве одного из условий для возникновения права на страховую пенсию по старости, и как параметра, определяющего размер страховой пенсии, не во всех случаях позволяют в полной мере обеспечить сохранение гражданам пенсионных прав, приобретенных в государствах – участниках ЕАЭС, при назначении страховой пенсии в Российской Федерации. Указанная цель видится достижимой прежде всего в отношении периодов стажа, приобретенного гражданами после вступления Соглашения ЕАЭС в силу (в рамках пропорциональной модели). В отношении же периодов стажа, которые имели место в государствах – участниках ЕАЭС до 1 января 2021 года и которые еще долго будут составлять существенную часть стажа граждан, прибывающих на постоянное жительство в Российскую Федерацию, сохранение пенсионных прав нередко сопряжено со значительными сложностями.

• 2.    На эффективность реализации Соглашения ЕАЭС заметное влияние оказывают различия в понимании его положений компетентными органами отдельных государств – членов ЕАЭС. К этому нередко добавляется несовпадение подходов к толкованию норм Соглашения ЕАЭС территориальными органами СФР и российскими судами общей юрисдикции. Формированию единообразной практики применения норм Соглашения ЕАЭС может способствовать более активное использование института консультативных заключений Суда ЕАЭ С34, а в рамках российской правовой системы – подготовка Верховным Судом РФ обзора практики применения судами международных договоров в области пенсионного обеспечения.

• 3.    Важную роль в реализации Соглашения ЕАЭС играет обмен информацией между компетентными органами государств – членов ЕАЭС в целях подтверждения периодов работы и заработной платы трудящихся для определения их права на пенсию и исчисления ее размера. Такое взаимодействие в идеале должно, с одной стороны, обеспечивать компетентные органы государств – участников ЕАЭС достоверной информацией, необходимой для назначения пенсий, с другой – служить основой и гарантией беспрепятственной реализации гражданами пенсионных прав.