Актуальные вопросы передачи гражданам прав собственности на земельные участки на дальневосточных и арктических территориях

Вопросы сохранения и повышения качества жизни населения Российской Федерации в последнее время стали носить определяющий характер в политической и экономической повестках. Сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи определены Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2024 ключевыми нацио- нальными целями развития Российской Федерации [1].

Повышение качества жизни должно выступать как неоспоримый государственный приоритет при формировании единого государства, утверждении стратегических государственных задач и подготовке программ, направленных на развитие регионов России. Так, на совещании

Владимира Владимировича Путина с главами арктических регионов в Архангельске 11 декабря 2023 года ключевое внимание уделено вопросам качества жизни людей, современному облику и будущему северных городов и посёлков [2].

Особенно остро вопрос качества жизни и создания необходимых для её поддержания условий встает при освоении непростых для обустройства территорий, к которым можно отнести рассматриваемые в данной статье территории Дальнего Востока и Арктики.

Государственная земельная политика по освоению восточных и северных территорий страны имеет глубочайшие исторические традиции и приоритетное значение для утверждения России как самостоятельной цивилизации. Несмотря на то, что богатейшие природные ресурсы и свободные земли всегда были мощным стимулом для продвижения вглубь страны, активное системное развитие этих регионов началось со второй половины ХIХ века. Важнейшим этапом этого процесса стала реформа Председателя Правительства Российской империи Петра Аркадьевича Столыпина, который сформулировал и претворил в жизнь идею о том, что основой преобразования окраинных земель России должно являться переселение, то есть укрепление их человеческого потенциала. Результатом этой политики стало прибытие только в Сибирь в 1906–1914 гг. свыше 3 млн человек из густонаселенных губерний центральной России, Малороссии, Беларуссии, Балтийского края и других регионов [3].

При этом основополагающим фактором столыпинской реформы послужило именно решение земельного вопроса. Предоставление государственных земель переселенцам с одновременным выделением им ссуд и созданием необходимой инфраструктуры (строительство дорог, школ и больниц, обеспечение сельхозтехникой и семенами и т. д.) дало мощнейший импульс освоению новых земель.

В настоящее время обеспечение динамичного стратегического развития Дальнего Востока и Арктики является одним из ключевых направлений государственной политики Российской Федерации. При выработке и реализации правовых, экономических институциональных механизмов развития данных регионов следует как опираться на исторический опыт, так и учитывать современные вызовы и проблемы. Как и ранее, эффективная реализация любых национальных и международных проектов невозможна без привлечения людей на эти земли, отличающиеся экстремальными природно-климатическими условиями и 90

низким уровнем социально-экономической инфраструктуры.

Однако на сегодняшний день именно снижение естественного прироста населения, миграционный отток и, соответственно, сокращение численности населения являются одними из наиболее острых проблем государственной политики России на этих территориях.

Так, согласно данным Национальной программы социально-экономического развития Дальнего Востока на период до 2024 года и на перспективу до 2035 года, численность населения на территории современного Дальневосточного федерального округа за 27 лет сократилась в 1,3 раза – с 10,5 млн человек в 1991 году до 8,2 млн человек в 2019 году, а число жителей Дальневосточного федерального округа ежегодно уменьшается на 0,3–0,5 %.

Успешное решение обозначенной проблемы предполагает скоординированную деятельность органов публичной власти, субъектов предпринимательства, институтов гражданского общества при активном участии непосредственно граждан России, что требует принятия действенных мер как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Поскольку важнейшим и слабо освоенным ресурсом дальневосточной и арктической зон является земля, эффективное использование земельных ресурсов способно стать самостоятельным фактором пространственного развития России, а также обеспечить реализацию задач в сфере социально-экономической, демографической и культурной политики.

Базовые нормативные документы стратегического развития Дальнего Востока и Арктики устанавливают баланс двух приоритетов [4]: с одной стороны, упрощение порядка предоставления гражданам земельных участков в целях осуществления экономической и иной не запрещенной законом деятельности как фактор развития арктических территорий; с другой – охрана окружающей среды и защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов как необходимое условие землепользования и осуществления хозяйственной деятельности в арктических регионах.

Конкретные формы решения земельного вопроса на этих территориях определены в государственных программах «Дальневосточный гектар» и «Гектар Арктики», регулируемых Федеральным законом от 01.05.2016 № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муници- пальной собственности и расположенных в арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Закон № 119-ФЗ).

Анализ положений указанного Закона, а также принятых в его развитие подзаконных актов позволяет сделать вывод о создании гибкого и в целом эффективного правового механизма освоения земель северных и дальневосточных территорий:

– безвозмездность передачи земли в пользование с возможностью ее получения в собственность через 5 лет;

– удобная инновационная форма подачи заявки через Федеральную информационную систему «надальнийвосток.рф», которая дает возможность самостоятельно подготовить схему и образовать земельный участок;

– возможность получения до 10 гектаров при условии совместной заявки (до 10 участников), что мотивирует к объединению усилий в освоении земель;

– возможность осуществлять любой не запрещенный законом вид деятельности и достаточный срок (2 года) для определения способа использования земельного участка: строительство, туризм, мелкое и среднее предпринимательство, лесное и сельское хозяйство и т. д.;

– внедрение «дальневосточной ипотеки» и иных мер государственной поддержки переселенцев, позволяющих быстро адаптироваться по новому месту жительства и трудовой деятельности (льготное кредитование, особое налоговое регулирование, а также перспективный механизм развития «опорных арктических агломераций» [5]).

Несмотря на то, что нормативное предоставление и использование дальневосточного и арктического гектаров регулируются одним Законом № 119-ФЗ, различия между двумя программами присутствуют. Наиболее существенное из них – возможность получить гектар Арктики на территории, входящей в состав земель городов. По замыслу законодателя, это будет способствовать значительному ускорению освоения таких земельных участков за счет близости к населенным пунктам и использования их дорожной, энергетической, социальной и иной инфраструктуры. Кроме того, нахождение в черте городов или в непосредственной близости от них позволит более динамично развивать предпринимательскую деятельность в сфере оказания услуг населению, туризма, строительства и т. д.

Второй отличительной чертой арктической гектарной программы является участие в её реализации Общественного совета Арктической зоны – совещательно-консультативного органа, созданного в 2020 году при Министерстве Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики. Общественный совет обеспечивает участие институтов гражданского общества в мониторинге взаимодействия резидентов Арктической зоны с проживающими на ней коренными малочисленными народами, разработке мероприятий по защите окружающей среды и выработке предложений по повышению эффективности управления северными территориями. Данный подход вводит дополнительный инструмент общественного контроля за гармоничным развитием Арктики, сохранением её этнического разнообразия и уникальных экосистем. О перспективности данных программ свидетельствует также последовательное расширение как их географии, так и субъектного состава участников. Так, если изначально с 2016 года «Дальневосточный гектар» вводился лишь в 9 субъектах Российской Федерации, то теперь его действие распространяется на 18 регионов, дополнительно охватывая земли Республики Бурятия и Забайкальского края [6], а также арктических территорий [7].

Кроме того, на старте проекта подать заявку на его получение могли только граждане России. Однако с 28 марта 2019 года к участию в программе смогли присоединиться граждане зарубежных стран, имеющих статус участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Россию зарубежных соотечественников, а также переселяющиеся с ними на постоянное место жительства члены семей [8].

Аналогично с 1 февраля 2022 года право на предоставление арктического гектара, изначально закрепленное только за жителями Арктической зоны, распространилось на всех граждан Российской Федерации, а также на вышеуказанную категорию переселенцев.

Таким образом, земельный вопрос на северных и дальневосточных территориях призван сыграть значимую роль в важнейшей задаче по освоению Дальнего Востока и Арктики.

Вместе с тем, несмотря на колоссальное стратегическое значение и приоритетный характер для государственной политики России обеих программ, их промежуточные итоги свидетельствуют о том, что преобразовательный потенциал «гектаров» реализован пока далеко не в полном объеме.

Согласно заявлению Председателя Правительства Российской Федерации Михаила Вла- димировича Мишустина, за 7 лет с момента запуска программы «Дальневосточный гектар» ее участниками стали около 120 тысяч граждан (по состоянию на 31.10.2023) [9]. За два года действия «Арктического гектара», по данным Минвостокразвития России, землю арктических территорий получили лишь 5 тысяч человек [10]. Несмотря на определенную позитивную динамику, указанные показатели далеки от результатов столыпинской реформы и пока не свидетельствуют о серьезном влиянии на демографическую ситуацию в регионах Дальнего Востока и Арктики.

Для повышения эффективности гектарных программ целесообразно инициировать принятие ряда дополнительных мер по дальнейшему совершенствованию как процедуры предоставления земельных участков и их последующей передачи в собственность, так и правоприменительной деятельности государственных органов, ответственных за их реализацию. Так, сегодняшний выбор доступных для получения «гектаров» представляется весьма ограниченным с учетом большого количества территорий, изъятых из программ. К ним относятся, например, месторождения полезных ископаемых, ареалы традиционного природопользования коренных народов, государственные заказники и заповедники, а также не пригодные к ведению какой-либо деятельности земли.

Представляется, что власти субъектов Российской Федерации, участвующие в данных программах, должны более эффективно подбирать потенциально интересные для граждан участки, исходя из их потребности в дальнейшем использовании земель. Отдельного внимания требует вопрос развития тех территорий, которые в настоящее время являются труднодоступными, а поэтому не пользуются интересом у граждан.

Если обратиться к статистике предоставленных в пользование арктических гектаров в привязке к субъектам Российской Федерации, то можно увидеть, что тройка лидеров выглядит вполне предсказуемо: Мурманская область (оформлено 3026 гектаров), Республика Карелия (698 га), Архангельская область (503 га). Четвертое место занимает Ямало-Ненецкий автономный округ с 424 оформленными гектарами, что в 7 раз меньше показателя по лидирующей Мурманской области [11]. Это лишь еще раз подтверждает, что определяющим для граждан мотивом выбора местоположения участков становится близость к уже развитым территориям, в то время как для государства существует потребность в заселении именно дальних регионов с целью их развития и укрепления безопасности страны.

Но даже и в том случае, когда граждане делают свой выбор в пользу не самых востребованных регионов, они сталкиваются со сложностями в оформлении земельных участков. Рассмотрим два примера существующей судебной практики по отказам в предоставлении земельных участков на территории Забайкальского края [12] и Амурской области.

В первом случае участник программы «Дальневосточный гектар» получил в безвозмездное пользование гектар из состава земель лесного фонда на территории Забайкальского края. Определившись с видом разрешенного использования земельного участка (индивидуальное жилищное строительство), он обратился в Министерство природных ресурсов Забайкальского края с заявлением о предоставлении участка в собственность. В ответ на заявление поступил отказ с указанием на то, что земельный участок относится к землям лесного фонда.

Рассматривая материалы дела, суд первой инстанции сделал вывод о неправомерности отказа в предоставлении земельного участка и обязал Министерство природных ресурсов Забайкальского края повторно рассмотреть заявление гражданина. В своем решении суд исходил из положения ч. 6, 8.1 ст. 8 Закона № 119-ФЗ, предусматривающего право использования участка из состава земель лесного фонда, в том числе для индивидуального жилищного строительства, в случае перевода участка в земли иных категорий в уведомительном порядке, не требующем принятия решения о переводе земельного участка из одной категории земель в другую категорию. На момент принятия судебного решения данный земельный участок был переведен в категорию земель населенных пунктов с разрешенным использованием в целях индивидуального жилищного строительства и внесением соответствующих сведений в ЕГРН. Судом апелляционной инстанции решение суда первой инстанции оставлено в силе [13].

Стоит оговориться, что проблема отражения сведений о землях, переведенных из состава лесного фонда, в Едином государственном реестре недвижимости неоднократно обсуждалась в научных кругах [14]. Применительно к гектар-ным программам надлежащие сведения о таких территориях имеют важное значение, поскольку ошибки в их учете служат основанием для отказа в предоставлении земельных участков в собственность. Такие ситуации, как видно из практики, порождают в дальнейшем новые судебные разбирательства.

В качестве второго примера можно привести судебное дело, дошедшее до Верховного Суда Российской Федерации, о признании незаконным отказа администрации г. Тында Амурской области в предоставлении земельного участка. Получив отказ по причине совпадения местоположения запрашиваемого земельного участка с участком, ранее образованным на основании принятого решения уполномоченного органа, гражданин обратился в районный суд с административным исковым заявлением.

Интересным в данном деле является то, что оспаривался не сам факт совпадения местоположения участков, а ранее принятое решение органа местного самоуправления об утверждении схемы расположения земельного участка. Так, для строительства многоквартирного дома в апреле 2011 года постановлением мэра города была утверждена схема расположения земельного участка. При этом при выборе участка не был соблюден порядок, предусмотренный частью 5 статьи 30 и частями 5, 6 и 8 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации [15]. Не произведено выполнение кадастровых работ и кадастрового учета земельного участка, оформление акта о выборе земельного участка и принятие решения о его предоставлении для строительства. Отдельно в рамках дела исследовался вопрос о сроке действия решения об утверждении схемы расположения участка и непринятии дальнейших мер со стороны администрации города по предоставлению участка для строительства в течение длительного периода времени. Потратив в общей сложности более трех лет на разбирательства и пройдя все судебные инстанции, гражданин смог в результате добиться отмены решения об отказе в предоставлении земельного участка и признании его незаконным.

Наличие подобных случаев, безусловно, снижает мотивацию потенциальных участников «гектарных программам» и не прибавляет последним популярности. Возникает ситуация, при которой, с одной стороны, разработано правое регулирование, государство поддерживает граждан, решившихся на переселение, проводит огромную работу, направленную на повышение качества жизни людей, с другой – на практике есть проблемные моменты при оформлении земельных участков.

Учитывая наличие таких спорных ситуаций, органам местного самоуправления предлагается не доводить такие моменты до решения судебных органов, а разрешать вопросы в досудебном порядке, создавая максимально благоприятные условия для участия граждан в реализации соответствующих государственных программ.

В целом, решение задачи качественного преобразования арктических и дальневосточных земель и динамичного развития данных регионов предполагает, наряду с использованием указанных в статье механизмов, проведение государством просветительской работы. Такая деятельность будет способствовать развитию у граждан России ответственного отношения к труду на земле и пониманию её ценностного значения и обеспечивать пространственное развитие нашей страны. В свою очередь, такой проактивный подход государства будет способствовать как ликвидации со стороны граждан правовой безграмотности, так и «осознанному природопользованию и ощущению себя как мельчайшей частицы окружающей нас природы» [16].