Актуальные вопросы правового регулирования и осуществления парламентского контроля в Российской Федерации

На сегодняшний день парламентский контроль, в государствах с такой формой правления как демократическая, представляется одной из самых важных функций представительных (законодательных) органов государственной власти. Парламентский контроль, по отношению к Российской Федерации, может охарактеризоваться как конституционно -правовая возможность и вместе с тем как практика проверки и мониторинга законности осуществления полномочий органами исполнительной власти и их должностными лицами для обеспечения дальнейшей оценки их деятельности, а также дальнейшего применения различных мер реагирования, которые реализуются парламентариями и высшим законодательным представительным органом государственной власти.

Одним из актуальных вопросов на сегодняшний день является -правовые основы регулирования парламентского контроля. Конституция Российской Федерации содержит довольно таки обширный перечень форм парламентского контроля, большая часть которых осуществляется по отношению к Правительству Российской Федерации, начиная с назначения Председателя Правительства Российской Федерации с согласия Государственной думы Федерального собрания и заканчивая рассмотрением вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. Отдельные формы парламентского контроля, также закреплены, помимо Конституции России, в таких федеральных законах как Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ (ред. от 28 марта 2017 г. № 47-ФЗ) «О парламентском контроле»1, Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ (ред. от 7 мая 2013 г. № 88-ФЗ) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»2, Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (ред. от 12 ноября 2018 г. № 408-ФЗ) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»3. Стоит также отметить, что в Регламентах палат Федерального собрания также содержатся некоторые формы парламентского контроля4.

Необходимо подчеркнуть то, что в России достаточно продолжительное время отсутствовал специальный нормативный правовой акт, который регламентировал бы порядок, правовое содержание, систему и соответственно основания проведения парламентского контроля, его организационно правовые формы и прочие целевые вопросы осуществления российскими представительными органами контрольной деятельности, что в какой-то степени уменьшило значение контрольной функции парламента. В итоге был принят, правда, всего лишь только 7 мая 2013 года, Федеральный закон № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (далее - Закон о парламентском контроле), который закрепил принципы, базовые, контрольной деятельности парламентских структур5.

Следующим актуальным вопросом можно считать пробельность Закона о парламентском контроле. Несмотря на исчерпывающее перечисление форм парламентского контроля, рассматриваемый закон, к сожалению, не детализирует их, избегая повторения уже существующих правовых норм, которые регулируют данную сферу. Тем не менее, в Законе о парламентском контроле появились и принципиально новые формы. Вот, к примеру, ужесточен контроль за законотворческой деятельностью Правительства Российской Федерации благодаря урегулированию обязательного ежеквартального направления Правительством Российской Федерации в палаты Федерального собрания информации о процессе создания и приблизительных сроках принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусматривается федеральными законами.

В общем и целом, определяя, принятого Закона о парламентском контроле, довольно таки качественную оценку правового содержания, необходимо подчеркнуть, что этот документ имеет достаточно обобщающий характер, что в большинстве определяется объемом самого объекта правового регулирования. Вместе с тем, достаточно заметной является пробельность правовой регламентации основных категорий, которые связаны с контрольной деятельностью парламента. Таким образом, к примеру, в Законе о парламентском контроле нет четкого и комплексного определения парламентского контроля, а также основные понятия, которые связаны с его реализацией, что само по себе не дает возможности определить сущность настоящего правового института.

В свою очередь в Законе отсутствуют нормы, которые регулируют такие имеющие большое значение базовые структурно функциональные составляющие деятельности по реализации парламентского контроля, как основания проведения и объект; права и обязанности участников данного контроля; равно как и отсутствует ответственность и ее виды за несоблюдение и неисполнение со стороны подконтрольных органов и должностных лиц федерального законодательства. Этакий подход к правовому регулированию запросто может повлечь появление разного рода правовых коллизий и конфликтов в процессе его правоприменения.

К актуальному вопросу также можно отнести проблемы правового регулирования регионального парламентского контроля. Еще одним, существенно важным, упущением выше названного Закона оказалось ограничение правового регулирования парламентского контроля федеральным уровнем деятельности парламентских органов. Иными словами, в роли субъектов парламентского контроля не рассматривают законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Этот подход, на наш взгляд, представляется довольно таки узким, потому что данные органы составляют региональную проекцию федерального парламента со всеми характерными ему важными функциями, среди которых есть и контрольная, которая реализуется посредством многочисленных контрольных полномочий в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Как отмечает правовед А. С. Зубарев, «о парламентском контроле следует говорить только в отношении к Федеральному собранию - парламенту Российской Федерации и его палатам (Государственной думе и Совету Федерации), и вдобавок к тем законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, у которых в названии имеется слово “парламент” в соответствии с конституцией (уставом)»6. Не исключено, что данная оценка роли законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в реализации контрольной функции является достаточно ограничительно. Необходимо обратить внимание на то, что отсутствует взаимообусловленность между правовой природой категории «парламент» и словесным использованием в наименовании органа. Отсутствие прямого определения в качестве парламента совершенно не отнимает у региональных законодательных структур право на реализацию контроля, который будет направлен, к примеру, на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и закрепляться в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в виде отчетов высшего должностного лица данного субъекта7. Правовед Е. В. Казакова считает, что реализация парламентского контроля законодательными органами власти субъектов Российской Федерации помогает улучшить их правовое положение, именно поэтому «не допустимо, роль законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации сводить всего лишь к функциям законодательной деятельности и представительства. Следует также повсеместно установить их статус и в качестве органов, которые осуществляют парламентский контроль»8. В самом деле, сегодня установилась довольно таки обширная практика нормативного регулирования, на уровне субъектов, парламентского контроля в виде принятия специальных законов субъектов Федерации, которые регламентируют порядок реализации регионального парламентского контроля, что опять-таки доказывает большое значение осуществления контрольной функции органами народного представительства в регионах.

Изучая основные проблемы правового регулирования регионального парламентского контроля, А. Н. Чертков и Д. В. Азаров пришли к такому выводу: «Большой объем нормативных источников, которые регулируют парламентский контроль в субъектах Федерации, к великому сожалению, содержит в себе также и отрицательный фактор в виде несогласованности норм. Такая практика как дублирование норм более чем распространена»9. Авторы подметили, что наиболее оптимальным вариантом нормативного регулирования данного контроля в субъектах Российской Федерации, будет не принятие единообразного законодательного акта, на федеральном уровне, о парламентском контроле в субъектах, а именно закрепление контрольных полномочий региональных парламентов в таких источниках как конституция, специальный закон, отдельные нормы других законодательных актов и акты, которые регулируют внутренний порядок деятельности законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а именно, в регламентах.

В принципе, с мнением авторов, которое было приведено выше, допустимо согласиться, потому что независимое правовое регулирование субъектами Федерации вопросов, которые связаны с реализацией парламентского контроля законодательными органами государственной власти Российской Федерации, не идет вразрез, существующему законодательству. Но в тоже время, можно заметить то, что это совершенно не решает такой проблемы как несогласованность норм регионального законодательства в этой сфере. По-нашему мнению, выйти из данной проблемы можно, если будет проведена дополнительная регламентация в отдельной главе Федерального закона № 77-ФЗ «О парламентском контроле» правовой основы и форм парламентской контрольной деятельности в субъектах Российской Федерации10. Это даст возможность, как стандартизировать региональное законодательство, так и укрепить роль законодательных органов субъектов, нормативно зафиксировав, на уровне федерального закона, их функцию, которая является контрольной.

Следующий вопрос, который будет рассматриваться - это проблемы правоприменения норм о парламентском контроле. Пробельность уже имеющейся нормативной правовой базы непосредственно отражается на эффективности парламентского контроля при осуществлении ряда его форм. Таким образом, в корректировке нормативной базы нуждается институт ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации перед Государственной думой Федерального собрания о результатах его деятельности. Правовая конструкция данных отчетов, которая существует в современное время, а точнее по их результатам не приводит к наступлению каких-либо для правительства юридических последствий, что целиком и полностью делает формальным это контрольное полномочие, которое принадлежит парламенту. Иным примером бездействующего контрольного полномочия Федерального собрания необходимо определить институт парламентских расследований - за практически десятилетний срок своей жизни в форме, которая регламентирована отдельным законом, парламентское расследование осуществлялось всего лишь раза два - и первый - это было насчет трагических событий, которые произошли в Беслане в 2004 году, а второй - на Саяно-Шушенской ГЭС в 2009 году.

Также не уступает актуальности парламентский контроль как общественно-государственный контроль. Парламентский контроль реализуется в общественных интересах, чем определяет, прежде всего, свою правовую природу как представительного органа. Парламент, который является институциональным выражением одного из главных конституционных принципов народовластие, занял особое в структуре органов государственной власти место. Его непосредственная связь с обществом, которая обусловлена наделением парламентариев мандатом на представление интересов населения, предоставляет нам возможность при исследовании контрольной функции немного, но дистанцироваться от доминирующей на сегодня точки зрения, в правовой литературе, о парламентском контроле как владеющим только лишь государственным характером. В таком контексте о парламентском контроле желательно толковать как об особой общественно-государственной форме контроля.

Парламентский и общественный контроль связывает не только существование в их основе общественных интересов. Но и также в соответствии с существующим законодательством у них возникает сходство основных целей (к примеру, защита прав и свобод человека и гражданина).

Правовед Т. В. Милушева, характеризуя соотношение парламентского контроля и общественного, абсолютно точно отметила: «Полагается, что парламентский контроль нельзя рассматривать как исключительно государственный. Он является опосредованной формой общественного контроля, то есть в некоторой степени как «мост» между государственным и общественным контролем. Другими словами, в наибольшей степени является структурированной, учрежденной и методически отработанной его частью»11. В таком же русле думает и А. Н. Аринин, раскрывая парламентский контроль как представительный способ общественного контроля12.

Единая конституционно-правовая природа, тем не менее, не дает нам возможности связать общественный и парламентский контроль в пределах лишь одного института или же понятия. Это абсолютно два самостоятельных элемента правовой системы, которые имеют совершенно разный механизм своего функционирования и формы его проведения. В данном случае мы говорим о существенности сочетания общественного и парламентского контроля для достижения задач и целей, поставленных в законодательных актах перед ними, а также для улучшения эффективности правоприменения. Участие общественности, в отдельных формах парламентского контроля, уже предусмотрено действующими нормативно правовыми актами. Так, к примеру, часть 1 статья 65 Регламента Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации гласит то, что парламентские слушания, в большинстве случаев, открыты как для общественности, так и для представителей средств массовой информации, также и для общественных объединений13.

Модель взаимодействия государства и гражданского общества, которая существует на сегодняшний день, было бы целесообразным развивать. Данная модель отражает возможность включения граждан и их объединений в осуществление отдельных форм парламентского контроля. Так, к примеру, имеется возможность предусмотреть инициирование проведения парламентских расследований Федерального собрания Российской Федерации Общественной палатой Российской Федерации и включение в состав парламентской комиссии ее членов.