Актуальные вопросы возмещения экологического вреда при обращении с отходами производства и потребления

В настоящее время в теории экологического права и правоприменительной практике не сформировано единого методологического подхода к пониманию правовой природы, сущности и специфики возмещения экологического вреда, а также унифицированного подхода к его измерению и оценке. Многие ученые указывают на сложность и дискуссионность института возмещения экологического вреда. Вместе с тем, с учетом сложного комплексного межотраслевого характера правового регулирования данных отношений современное определение экологического вреда должно включать в себя не только исключительно экологическую или экономическую составляющую [ 1 ] .

Понимание сущности и правовой природы экологического вреда представляется очень важным на современном этапе развития экологического законодательства в целях формирования эффективных правовых мер по его возмещению.

Согласно данным Государственного доклада "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2016 г.", современное состояние окружающей среды нельзя отнести к благополучным. Хозяйственная деятельность человека приводит к необратимым последствиям, которые влекут во многих случаях разрушение естественных экологических систем и воздействуют на многие компоненты окружающей среды, почву, водные объекты. На протяжении многих лет остается высоким уровень загрязнения атмосферного воздуха [3]. Так, только в 2012 г. стационарными источниками было выброшено в атмосферу почти 20 млн. т загрязняющих веществ, 12 млн. т выброшено автотранспортом. Сохраняется доля сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без очистки или недостаточно очищенными. Четверть подземных и почти половина наземных источников питьевого водоснабжения не соответствуют санитарным нормам. Из всего объема сбрасываемых сегодня в поверхностные водные объекты стоков должной очистке подвергается не более 10%. Продолжают увеличиваться объемы образования отходов. За последние 7 лет рост составил 67%, перешагнув отметку в 50 млрд. т в год. Площадь земель, нарушенных только в результате добычи полезных ископаемых, в России составляет более 1,5 млн. га. В целом по стране утрачено 41,5 млн. га пахотных и более 90 млн. га пастбищных угодий. Не менее актуальной проблемой является сокращение площади лесов под воздействием пожаров и незаконных рубок [5].

При этом, даже зная объемы загрязнения, исчисляемые в тоннах, килограммах, штуках, измеряя количество нарушенных (уничтоженных) земель, рек, лесов, объектов животного и растительного мира, мы не в состоянии в полной мере оценить ущерб, нанесенный окружающей среде и человеку [ 7 ] . Попытки оценки ущерба, отраженные в экспертных оценках и различных методиках, показывают огромный разброс мнений. Дополнительная сложность возникает вследствие того, что легальные понятия "вред" и "ущерб" в сочетании с понятиями "экологический" или "окружающая среда" как бы предполагают наличие некоего нового субъекта - "окружающей среды - экологии", которому наносится "вред".

Таким образом, современное законодательство в области возмещения вреда, причиненного окружающей среде, не позволяет оперативно решать текущие проблемы, связанные как с обеспечением благоприятного состояния окружающей среды в целом, так и с восстановлением отдельных компонентов природной среды, нарушенных или загрязненных в результате хозяйственной деятельности природопользователей [ 4 ] .

В настоящее время с целью решения указанных проблем на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания РФ находится проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования вопросов возмещения вреда окружающей среде", уточняющий порядок и процедуры возмещения вреда окружающей среде.

Законопроект предлагает установить четкий порядок возмещения вреда окружающей среде, предусмотрев два способа такого возмещения, а также последовательность их применения. Приоритетной формой возмещения вреда окружающей среде, по мнению разработчиков проекта, должно стать его возмещение в натуральной форме путем проведения причинителем вреда работ по рекультивации земель и земельных участков и (или) работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды. В случае если возмещение вреда окружающей среде не может быть осуществлено в натуральной форме или если причинитель вреда отказался от возмещения в натуральной форме, вред может быть возмещен добровольно в стоимостном выражении. По сути поправок можно отметить, что, хотя речь идет в целом о возмещении вреда окружающей среде, но в действительности основной акцент законодатель сделал на таком специфическом элементе возмещения вреда, как возмещение в натуральном виде, в частности посредством рекультивации [ 10 ] .

В настоящее время наблюдается катастрофическое (и наглядное для всего населения) положение в области роста (но не уменьшения) экологического ущерба, рост нарушенных, деградированных, заброшенных земель почти всех категорий - лесных, сельскохозяйственных, селитебных, водоохранных, что убедительно подтверждается статистическими данными. При этом мы снова и снова обращаем внимание на казалось бы незначительный понятийный недостаток - легальное сочетание таких терминов, как ущерб окружающей среде, экологический вред, предполагающее необходимость не только унификации терминологии в данной сфере, но и совершенствования базовой дефиниции вреда, причиненного окружающей среде, который в настоящее время сводится только к загрязнению [9].

Очевидно, что без принятия соответствующих мер по формированию адекватной государственной политики в области возмещения вреда, причиненного окружающей среде, обеспеченной соответствующей нормативной правовой базой, решить актуальные задачи фактически невозможно [ 8 ] .

Природоресурсное законодательство не содержит комплексных базовых определений "вред, причиненный лесам", "вред, причиненный объектам животного мира", "вред, причиненный недрам" и т.д. Содержание данных терминов частично раскрывается в законодательстве только при применении соответствующих такс и методик исчисления размера вреда, причиненного отдельным компонентам окружающей среды [ 2 ] .

Во многом сложившаяся ситуация вызвана объективной необходимостью пересмотра существующего в эколого-правовой науке теоретического подхода единства и дифференциации, не отвечающего последним тенденциям развития природоохранного и природоресурсного законодательства.

Вместе с тем устойчивое развитие экономики на основе рационального природопользования и минимизации вреда окружающей природной среде невозможно без совершенствования правового регулирования в сфере использования природных ресурсов, развития научной доктрины права природопользования, формирования адекватных концепции и стратегии развития природоресурсного законодательства [ 5 ] .

Можно выделить и иные проблемы, связанные с возмещением вреда, причиненного окружающей среде. Остро также стоит вопрос ликвидации накопленного экологического ущерба - большого количества бесхозных или экономически непривлекательных активов прошлой хозяйственной деятельности, характеризующихся высокой степенью загрязнения [6].

Подводя итоги, представляется целесообразным сформулировать ряд принципиально новых теоретических выводов и предложений по совершенствованию нормативной правовой базы.

Во-первых, указанное в ст. 1 Закона "Об охране окружающей среды" определение вреда, причиненного окружающей среде, является достаточно узким и не соответствует содержанию более общего понятия окружающей среды, под которой понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.

Во-вторых, при решении проблемы возмещения экологического вреда необходимо исходить из того факта, что вред причиняется как в результате экологических правонарушений (которые во многом носят латентный характер, в связи с чем не регистрируются), так и в результате разрешенной деятельности хозяйствующих субъектов, а также в результате прошлой хозяйственной деятельности ("отложенного ущерба").

В-третьих, понятие вреда, причиненного окружающей среде, не должно сводиться лишь к загрязнению либо к какому-либо негативному воздействию на окружающую среду в целом. Необходимо законодательно учитывать многообразие форм и способов причинения вреда окружающей среде, при этом базовые определения вреда, причиненного отдельным компонентам окружающей среды, должны содержаться непосредственно в основных кодифицированных актах природоресурсного законодательства и раскрываться в таксах и методиках возмещения вреда, причиненного окружающей среде.

В-четвертых, требуется разработать комплексное понятие "вред, причиненный окружающей среде", в котором определить не только негативные последствия для окружающей среды, но и те возможные действия, которые приводят к причинению данного вреда.

Анализ данных об экологических правонарушениях и возмещении ущерба показывает, что основная причина экспоненциального роста ущерба состоит в неэффективности правоприменения. Не разработан и не введен в действие механизм безусловного и точного выполнения закона, не работает в целом принцип неотвратимости наказания в экологической сфере.

Эта простая и распространенная мера даст возможность иметь гарантированный минимум средств на рекультивацию земель и проведение иных восстановительных мероприятий.