Анализ корректировок крупномасштабных мероприятий дорожного строительства

Важной проблемой в планировании инфраструктурного развития является точность оценок затрат и выгод. Существенные отклонения прогнозных показателей от фактических влияют на выбор альтернативных вариантов отдельных проектов и формирование инвестиционных программ. Систематическое занижение требуемых инвестиций на этапе разработки документов стратегического планирования приводит к тому, что намеченные мероприятия не могут быть реализованы из-за недостатка финансирования, что, кстати, может ошибочно восприниматься как недостаточное выделение средств.

В работе [1, с. 9] отмечается, что исходная недооценка затрат свойственна 90 процентам зарубежных мегапроектов (обычно превышение составляет до 50 процентов, реже – более 50 процентов). Среди «рекордсменов» такие мероприятия, как Суэцкий канал (превышение 1 900 процентов), зимняя Олимпиада в Монреале (1 300 процентов), здание парламента в Шотландии (1 600 процентов), Сиднейский оперный театр (1 400 процентов) (см. [1, табл. 2]).

Авторы работы [2, табл. 4] отмечают, что затраты, требуемые на реализацию дорожных проектов, с учетом рисков необходимо увеличивать на 32 процента, чтобы вероятность перерасхода была менее 80 процентов, для тоннелей и мостов – на 55 процентов, рельсового транспорта – на 57 процентов. В среднем же недооценка затрат для автодорог, тоннелей, мостов и рельсового транспорта составляет 20,4, 33,8 и 44,7

процента соответственно (см. [2, табл. 1]).

Из 72-х транспортных проектов государственно-частного партнерства (далее – ГЧП) (18 – в Греции, 10 – в Ирландии, 19 – в Португалии, 25 – в Испании), одобренных в 1993–2002 годах Фондом единства Евросоюза (Cohesion Fund), 30 проектов реализованы без перерасхода средств, 14 – с перерасходом менее 5 процентов, 3 – от 5 до 10 процентов, 5 – от 10 до 20 процентов, 13 – от 20 до 50 процентов, 7 – более 50 процентов. Основными причинами перерасхода являются срыв сроков (28%), изменения в проекте (27%), другие технические причины (21%) и неправильная оценка затрат (15%) (см. [3, табл. 6.3, 6.4]).

Если исходить из первоначальных, а не проектных оценок, то расхождение будет, очевидно, значительнее. В работе [4, рис. 9] приводятся данные 12 норвежских проектов, занижение первоначальных оценок составило примерно от 50 до 3 раз, в их числе первый в мире судоходный тоннель Stad Ship Tonnel (занижение в 30 раз), подводные тоннели в центре Осло (в 7 раз), автомагистраль в Тронхейме (в 5,5 раза), Хардангерский мост (в 4,5 раза), сеть автодорожных тоннелей «Рифаст» (в 3,5 раза).

В России нет масштабных исследований первоначальной недооценки затрат инфраструктурных проектов, а также их перерасхода на этапе строительства относительно проектной сметной стоимости. Что касается последнего, то найти систематическую информацию в открытом доступе действительно затруднительно. Источниками могут быть материалы дел арбитражных судов и отчеты счетной палаты, при этом отсутствие упоминаний о проекте вовсе не гарантирует, что перерасхода не было.

Первоначальные или по крайней мере достаточно ранние оценки сметной стоимости представлены в документах стратегического развития. В них же указываются и корректировки, поэтому можно проследить по годам, как менялась оценка затрат наиболее важных мероприятий. В постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации, министерств публикуются паспорта инвестиционных проектов, выдержки, иногда довольно объемные, из проектной и предпроектной документации, заключений государственной экспертизы. Кроме того, устаревшая проектная документация, в особенности общие пояснительные записки, имеет свободное хождение (копируются, ими обмениваются и т. п.), так как содержит нужную «дефицитную» информацию, в основном по учету интенсивности движения. В связи с этим экономисты, участвующие в разработке проектов, могут собрать некоторые ретроспективные данные о стоимости отдельных проектов. Если такая база данных (допустим, в виде ряда публикаций) будет постепенно пополняться, то появится возможность проанализировать большую выборку мероприятий/проектов, на основе чего удастся более точно оценивать реализуемость программ, их эффективность. Кроме того, изучение изменения стоимости проекта и его основных параметров может быть полезным для выявления недостатков в системе инвестиционного проектирования.

Проанализируем изменение оценок сметной стоимости четырех крупных инвестиционных проектов дорожного строительства (М-11 на участках 15–58 километр и 58–684 километр) северного обхода Одинцово и ЦКАД.

Согласно официальным рекомендациям 1 пересчет сметной стоимости строительства на другую дату или в цены соответствующих лет при определении начальной цены контракта может выполняться на основе а) индекса цен Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (далее – Росстат) на продукцию (затраты, услуги) инвестиционного назначения по виду деятельности «строительство», б) индексов фактической инфляции, установленных региональными правительствами, в) прогнозных индексов-дефляторов Министерства экономического развития Российской Федерации по строке «Инвестиции в основной капитал (капитальные вложения)», г) прогнозных индексов инфляции, установленных региональными правительствами. Для проектной сметной стоимости, разработанной на основании действующей нормативной базы 2001 года (с уровнем цен на 1 января 2000 года), предпочтительнее использовать индексы изменения сметной стоимости строительства, публикуемые в письмах Министерство регионального развития и Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации к федеральным единичным расценкам (далее – ФЕР) и территориальным единичным расценкам (далее – ТЕР). Эти индексы разделены по видам затрат (строительно-монтажные (далее также – СМР), проектно-изыскательские, прочие работы, оборудование) и объектам строительства, список которых периодически расширяется.

Значения индексов существенно отличаются и по объектам, и по видам затрат. Например, на I квартал 2018 года рекомендуемый индекс сметной стоимости строительно-монтажных и пуско-наладочных работ к ФЕР в базовых ценах по строке «Прочие объекты» для Владимирской области составлял 7,11 2, индекс стоимости прочих работ и затрат – 11,43, оборудова- ния в строительстве – 4,07, проектных работ – 3,83, изыскательских работ – 3,91. По этой причине точный пересчет сметы из одних цен в другие возможен лишь при наличии достаточно детальной информации, которую трудно найти в открытом доступе. Однако, учитывая, что в дорожном строительстве доля прочих работ и оборудования обычно небольшая, приблизительная оценка изменения сметной стоимости строительства может быть получена на основе индекса на СМР. Отличие прогнозных индексов, составляемых на текущий или ближайший квартал, от фактических также вряд ли существенно.

Таким образом, для перехода от уровня цен на определенную дату к базисному уровню будем применять индексы сметной стоимости для СМР, а для перехода от цен соответствующих лет к уровню цен, сложившихся на начало строительства – индексы цен, публикуемые Росстатом, и (или) прогнозные индексы-дефляторы в зависимости от того, когда был разработан или скорректирован анализируемый документ.

Будем полагать «по умолчанию», что стоимость мероприятия, которое включе- но или должно быть включено в федеральную инвестиционную программу (или, по-новому, национальный или федеральный проект), рассчитывалась на основе федеральных сметных нормативов и указана с НДС, если нет оснований полагать иное (например расчеты в ценах 1984 и 1991 годов). Также примем допущение, что публикуемые в программах объемы финансирования примерно соответствуют фактическим затратам.

Для пересчета затрат, указанных за период, предшествующий времени составления документа (программы, паспорта проекта и т. д.), из цен соответствующих лет в сопоставимые цены будем использовать индексы на декабрь отчетного года к декабрю предыдущего, публикуемые Росстатом, и оценки среднегодового индекса ( I^е / ) к декабрю предыдущего года по формуле с учетом сезонной неравномерности ( 1 % ):

I ” = 1 ( I rt + <  ) , (1)

где I_rt – индекс Росстата для региона r , декабрь года t к декабрю года t – 1, в разах (см. табл. 1).

Таблица 1

Индексы цен производителей на строительную продукцию для расчета стоимости строительства дороги М, в процентах ³

Год	Область
	Московская		Тверская		Новгородская		Ленинградская
	декабрь к декабрю пред. года	среднегодовой * (оценка)	декабрь к декабрю пред. года	среднегодовой * (оценка)	декабрь к декабрю пред. года	среднегодовой * (оценка)	декабрь к декабрю пред. года	среднегодовой * (оценка)
1	2	3	4	5	6	7	8	9
2005	127,5	...	115,5	...	102,1	...	121,0	...
2006	117,6	110,9	111,6	107,2	115,0	109,3	114,4	108,9
2007	121,4	113,2	119,2	111,8	118,2	111,2	115,3	109,5
2008	120	112,3	131,5	119,3	114,5	109,0	124,0	114,8
2009	98,2	98,9	97,7	98,6	103,9	102,4	109,1	105,7
2010	109,4	105,8	105,8	103,6	118,1	111,2	103,7	102,3
2011	113,2	108,2	107,7	104,8	111,1	106,9	104,8	103,0

3 Рассчитано автором с использованием данных, приведенных в сборниках Росстата «Цены в России».

Окончание таблицы 1

1	2	3	4	5	6	7	8	9
2012	110,7	106,6	109,1	105,7	111,3	107,0	107,2	104,5
2013	107,8	104,8	105,4	103,4	106,7	104,2	101,5	100,9
2014	101,9	101,2	101,6	101,0	107,6	104,7	101,1	100,7
2015	103,9	102,4	101,7	101,1	114,7	109,1	104,9	103,1
2016	106,5	104,0	108,0	105,0	110,4	106,5	103,4	102,1
2017	106,8	104,2	103,6	102,2	102,5	101,6	107,4	104,6
2018	107,3	104,5	107,7	104,8	107,1	104,4	107,9	104,9
2019	107,6	104,7	107,8	104,8	102,6	101,6	104,7	102,9

* К декабрю предыдущего года.

Индексы изменения стоимости строительства ( I _r ⁰ _k ) для региона r года t к декабрю года k , причем t > k , будем расcчитывать по формуле:

k + i

• I° 0 = I " П I rq •                               (2)

q = t - 1

где q – индекс текущего года в пределах от t – 1 до k + 1.

Иначе говоря, сначала годовые затраты пересчитываем в цены декабря предыдущего года, а затем в цены декабря года k .

Строительство скоростной автомобильной дороги Москва – Санкт-Петербург на участке 15–58 километр

В первоначальной редакции Национальной программы (2001) совершенствования и развития сети автомобильных дорог России на период до 2010 года было намечено строительство головного участка автодороги по параметрам I категории с устройством 6–8-полосной проезжей части протяженностью 71 километр. Общая стоимость оценивалась в 11,2 миллиарда рублей в ценах 2001 года, сроки реализации – 2006–2010 годы.

В проекте Национальной программы

• (2004)    модернизации и развития автомобильных дорог Российской Федерации до 2025 года уточняется, что участок город Химки – город Клин будет платным, ориентировочная стоимость составит 18,8 миллиарда рублей в ценах 2004 года (6,6 миллиарда рублей в базовых ценах ⁴), протяженность участка и предполагаемые сроки реализации не изменились.

16 декабря 2005 года Государственной экспертизой утверждено сводное заключение № 1103-05/ГГЭ-3259/04 по проекту строительства автомобильной дороги М-10 «Россия» на участке Шереметьево-1 (км 29 + 300) до км 100 с обходом города Солнечногорска и города Клина 5. Утвержденная сметная стоимость в ценах на I квартал 2004 года составила 26,8 миллиарда рублей, в том числе НДС 18 процентов (9,8 миллиарда рублей в базовых ценах). Стоимость первой очереди – 25,2 миллиарда рублей, второй очереди – 1,5 миллиарда рублей. Категория дороги – Iа, количество полос – 10/8, количество транспортных развязок в разных уровнях – 7. Предполагаемые сроки строительства – 2006–2010 годы. Выделено 4 пусковых комплекса: 1) 29,9–36,5 километра, 10 полос (4,2 млрд р.), 2) 36,5–58,8 километра, 8 полос (7,9 млрд р.), 3) 58,8–66,8 километра, 8 по- лос (2,5 млрд р.), 4) 66,8–102 километра, 8 полос (10,7 млрд р.). 3-й и 4-й пусковые комплексы строятся в две очереди, очередь I – 4 полосы движения. Пункты взимания платы проектом не предусматривались, хотя допускалась возможность организации платного проезда.

Ранее распоряжением Федерального дорожного агентства от 18 апреля 2005 года № СП-93-р на основании заключения Государственной экспертизы от 14 февраля 2005 года № О-A10-15/05 было одобрено обоснование инвестиций в строительство 8-ми полос движения категории Iа на участке 29–102 километр, включая 5 транспортных разноуровневых развязок и 4-полосный подъезд к существующей автодороге М-10. Расчетная стоимость 1-й очереди – 26,4 миллиарда рублей в ценах I квартала 2004 года.

Практически параллельно разрабатывалось обоснование инвестиций в строительство скоростной автомобильной дороги Москва – Санкт-Петербург на участке 15–58-й километр (с учетом последующей эксплуатации автомобильной дороги на платной основе). Предполагалось, что с 2007 по 2011 год будут построены 10 полос движения на участке 15–29 километр, 8 полос – на участке 29–35 километр, 6 полос – на участке 35–58 километр. Расчетная стоимость строительства – 29 миллиардов рублей в ценах I квартала 2005 года с НДС (9,1 миллиарда рублей в базовых ценах 6).

В начале 2005 года был выбран основной вариант проложения трассы на участке 15–29 километр расчетной стоимостью строительства в 21 миллиард рублей в ценах 2004 года (примерно 7,4 миллиарда рублей в базовых ценах).

20 декабря 2007 году распоряжением Федерального дорожного агентства № 521-р утвержден проект строительства платной дороги на участке 15–58 километр сметной стоимостью строительства 42,2 миллиарда рублей (с НДС) в ценах IV квартала 2005 года (11,8 миллиарда рублей в базовых ценах 7). Количество полос движения – 10 и 8.

6 февраля 2008 года распоряжением Федерального дорожного агентства № 49-р в составе проекта выделено 2 очереди (42,1 миллиарда рублей с НДС в ценах IV квартала 2005 года). В целях приведения стоимости строительства «к показателям паспорта инвестиционного проекта», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2006 года № 1708-р, ко 2-й очереди отнесены 5 пусковых комплексов (3 путепровода на пересечениях с второстепенными дорогами, подъезд от М-10 к М-11 в районе Зеленограда, развязка на пересечении с Московским малым кольцом (далее – ММК)) общей стоимостью 3,4 миллиарда рублей.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2010 года № 1872-р стоимость проекта определена в размере 38,4 миллиарда рублей (с НДС) в ценах на 1 января 2006 года (10,7 миллиарда рублей в базовых ценах 8), сроки реализации – с 2008 по 2012 год.

В 2014 году проектом планировки исключены из расчетов объекты строительства пусковых комплексов 2-й очереди, а из 1-й очереди от 2008 года выделены еще 2 очереди строительства. Для «новой» 1-й очереди строительства уменьшено количество полос на участках 27,8–36,5 километра (с 10 до 8) и 36,5–58,8 (с 8 до 4). Стоимость строительства определена в размере 34,2 миллиарда рублей в ценах IV квартала 2005 года, из них 31,1 миллиарда рублей – 1-я очередь строительства (соответственно 9,6 и 8,7 миллиарда рублей в базовых ценах).

В инвестиционной программе государственной корпорации «Автодор» (далее – ГК «Автодор») с изменениями на 2020 год приводятся объемы финансирования в ценах соответствующих лет:

• •    в 2010 году – 10,8 миллиарда рублей;

• •    в 2011 году – 25,4 миллиарда рублей;

• •    в 2012 году – 32,8 миллиарда рублей.

Согласно отчету Счетной палаты [15] финансирование 1-й очереди строительства (кассовый расход) составило 60,6 миллиарда рублей в ценах соответствующих лет, или примерно 26,8 миллиарда рублей в ценах IV квартала 2005 года (см. табл. 2). Такое расхождение с утвержденным паспортом инвестиционного проекта связано с тем, что объемы привлеченных в рамках концессионного соглашения заемных и собственных средств превышают кассовый расход концессионера на строительство. По-видимому, это объясняется тем, что часть работ не была принята. В Отчете [15] отмечается следующее: «по состоянию на 20 августа 2020 года акт приемки автомобильной дороги и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию концессионером «СЗКК» по 2 этапу первой очереди строительства не получены в связи с тем, что в полном объеме подрядной организацией (ПАО «Мостотрест») не были завершены работы по устройству подсистемы пунктов взимания платы за проезд, автоматизированной системы управления дорожным движением». В тексте Отчета [15] нет пояснений, что подразумевается под 2-м этапом первой очереди. Непонятно, учитывались ли расходы на проектно-изыскательские работы. Суммарный кассовый расход на строительство концессионера и Инвестиционного фонда примерно соответствует объему СМР по проекту (42 миллиарда рублей в ценах соответствующих лет 9). Учитывая опережение фак-

Таблица 2

Оценка объема финансирования строительства первой очереди объекта концессионного строительства участка 15–58 километр скоростной магистрали Москва – Санкт-Петербург

Год	Программа ГК «Автодор» с изменениями на 21.01.2020 *		Отчет Счетной палаты за 2020 год, кассовый расход
	в ценах соответствующих лет	в ценах декабря 2005 года	в ценах соответствующих лет	в ценах декабря 2005 года
Всего	71,3	35,0	60,6	26,8
2005	–	–	–	–
2006	–	–	–	–
2007	–	–	–	–
2008	1,9	1,2	1,9	1,1
2009	0,4	0,2	0,3	0,2
2010	10,8	6,1	20,2	10,1
2011	25,4	12,8	10,7	4,8
2012	32,8	14,8	14,0	5,6
2013	–	–	8,6	3,2
2014	–	–	18,5	6,5
2015	–	–	0,5	0,2

* Затраты ранее 2010 года не указаны, поэтому данные за 2008 и 2009 годы взяты из отчета Счетной палаты.

тических затрат относительно их оплаты, фактические затраты на строительство объекта оценим примерно в 27,5 миллиарда рублей в ценах IV квартала 2005 года, без учета 2-го этапа первой очереди строительства.