Анализ методов повышения объемов реставрации на основе международного опыта

Развитие области реставрации в России показывает положительную динамику роста на протяжении последних лет. Так в 2022 году, по данным из доклада Министра культуры Российской Федерации, на реставрацию объектов культурного наследия (ОКН) было выделено 146 млрд рублей, столько же было выделено на 2023 год [1]. При этом, несмотря на заявления Ольги Любимовой на заседании Комитета Госдумы по культуре о прогнозируемом снижении финансирования реставрационных работ. В 2024 по реализации послания Президента РФ Федеральному Собранию весной 2024 года запланировано «выделение в 2025-2030 годах на эти цели дополнительных бюджетных ассигнований федерального бюджета в размере не менее 51 млрд рублей» [2]. В рамках данной программы АО «Дом.РФ» было назначено оператором президентской программы по восстановлению ОКН на 2025-2030 год. Главной задачей АО «Дом.РФ» стало привлечение частных инвестиций в область реставрации ОКН. На данный момент создается электронный каталог, на котором компании, а также частные лица смогут отслеживать проекты, которые попадают под условия программы. Такое нововведение повышает доступность информации о планируемых проектах, а также повышает прозрачность всей системы в целом. Также по заявлениям директора государственных программ в жилищной сфере

АО «Дом.РФ» Виталия Насонова: «для повышения интереса частных инвесторов к реставрационным проектам ОКН планируется запустить льготное кредитование» [6]. Такие кредиты будут выдаваться под ремонтнореставрационные цели на объектах, которые будут выставляться на создаваемом информационном ресурсе. Возмещение разницы между льготной и обычной ставками кредитования для банков будет происходить за счет выделенного на данную программу финансирования.

Стоит отметить, что на сегодня «в России более 155 тысяч объектов культурного наследия, из которых 25 тысяч (16%) находятся в критическом состоянии» [3], при этом в промежуток с 2020 по 2023 год была осуществлена реставрация лишь около 150 ОКН. Именно на борьбу с проблемой малых объемов реставрации в России и направлена вводимая программа.

Так как субсидирование кредитования выделяется Виталием Насоновым, как основной метод, который будет применяться для стимуляции заинтересованности частных инвесторов к проектам в области реставрации ОКН, то стоит рассмотреть международный опыт в данной сфере, для интеграции наиболее удачных решений, а также анализа документов, регламентирующих представленную сферу, с целью минимизации возможностей по нецелевому использованию средств, полу- чаемых исполнителями. Так как программа реализуется в кратчайшие сроки, и подготовка правовой основы, регулирующей все аспекты субсидирования, а также проблемы, связанные с ним, должна быть подготовлена к старту начала работы данной программы, который назначен на 2025 год. В таком случае анализ международного опыта позволит ускорить подготовку требуемой правовой основы, что кране важно при имеющихся условиях.

В качестве примера рассмотрим опыт США, где реализуется программа схожая с идеями, реализуемыми АО «Дом.РФ». Так с 1976 года в США действует программа «Historic Tax Credit» (HTC), которая предполагает федеральные налоговые кредиты на суммы, составляющие 20% от расходов на реставрацию. Получаемые льготы компания может тратить на уменьшение свой налоговой нагрузки, либо продать данный кредит иным компаниям, в случае если компания не может использовать потенциал данных средств в полном объеме. Второй пункт особенно влияет на вовлечение в реконструкцию малых и средних компаний, которые не обладают серьезными налоговыми обязательствами и не могут получить всю выгоду от предложенных льгот самостоятельно. С момента старта программы в 1976 по данный момент, благодаря ней было отреставрировано более 45000 зданий с исторической, культурной, архитектурной и иной ценностью.

При этом стоит отметить, что в рамках программы выделялись средства на подготовку новых кадров и повышение квалификации людей, вовлеченных в реставрацию в целом: «Throughout the 20-year-history of the program, the National Park Service has placed a major emphasis on education and training programs for individuals involved in rehabilitations of historic properties» [4].

Рассмотрим нормативно-правовую основу охраны культурно значимых объектов, заложенную в США, чтобы определить наиболее важные части, которые можно интегрировать в российское законодательство, с поправкой на уже имеющуюся нормативно-правовую базу и особенности различия программ, реализуемых в России и США.

Основные критерии оценки исторической и культурной значимости здания изложены в 36 разделе Кодекса федеральных правил «Code of Federal Regulations» (CFR). Стандарты, прописанные в данном документе, устанавливаются Министерством внутренних дел США. В свою очередь раздел 36 направлен на регламентацию основных правил и положений, связанных с национальными парками, памятниками, заповедниками и другими объектами, находящимися под управлением Службы национальных парков «National Park Service» (NPS). Все культурно значимые объекты закреплены за NPS, поэтому именно это ведомство занимается регулированием проведения ремонтно-реставрационных работа на объектах исторической ценности.

Рассмотрим критерии присвоения статуса объекта исторической ценности в США. В 36 CFR §60.4, описаны критерии, на основании которых и выносится решение о включении или невключении объекта в Национальный реестр исторических мест «National Register of Historic Places». Так объект, внесенный на рассмотрение по первому критерию, должен обладать исторической значимостью, то есть быть связанным со значимыми для страны или мира событиями или личностями. По второму критерию здание рассматривается с точки зрения архитектурной или художественной значимости. Это означает, что здание должно соответствовать одному или нескольким пунктов: являться примером уникального архитектурного стиля или периода, демонстрировать инновационность методов строительства, является примером применения уникальных технологий строительства или материалов, используемых во временной промежуток возведения здания. Последний пункт тесно связан и с четвертым критерием, археологической значимостью. При этом здание должно сохранять свои оригинальные характеристики, которые связаны с особым значением рассматриваемого здания, а также общие характеристики, такие как аутентичные материалы, дизайн, расположение и подлинность отдельных элементов сооружения, в частности.

В свою очередь в 36 CFR §68, прописаны основные принципы ведения реставрационных работ. Прописанные в рассматриваемом параграфе принципы направленны именно на сохранение перечисленных выше значимых признаков, относящихся к зданию. Так объект должен сохранить свои общие уникальные черты, а также особенности малых архитектурных форм фасада, прилегающей территории, интерьера здания в ходе проведения ремонтно-реставрационных работ, а также иные особенности, которые в совокупности и закладывают подлинность объекта.

В свою очередь в российском законодательстве все перечисленные выше пункты регламентируются Федеральным законом от 25.06.2002 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Критерии присвоения зданию статуса ОКН схожи с перечисленными в 36 CFR §60.4, и прописаны в главе 2 статье 3 ФЗ-73. Однако в российском законодательстве существует дополнительное деление ОКН по категориям объектов, согласно главе 2 статье 4 ФЗ-73, на объекты федерального, регионального или местного значения, что влияет на дальнейшее финансирование, а также распределяет объекты по различным государственным учреждениям, на которые ложится ответственность за сохранение и охрану ОКН. Общие же правила проведения ремонтно-реставрационных работ прописаны в государственных стандартах (ГОСТ), строительных правилах (СП).

Возвращаясь к программе Historic Tax Credit, стоит рассмотреть главный документ, регламентирующий область выдачи налоговых кредитов в США – Internal Revenue Code (IRC). Данный документ определяет нормы налогового кредитования для всех программ, которые запускаются и(или) действуют на территории США. В нашем же случае стоит рассмотреть параграф 47, приведенного документа, так как именно в нем прописаны критерии, а также порядок выдачи налогового кредита по программе HTC.

Основным инструментом программы является возможность получения налогового кредита в размере 20% от суммы признанных расходов на реставрацию, в оригинальном документе такие расходы называются – «Qualified Rehabilitation Expenditures» (QRE). Под QRE, согласно §47(c)(2)(B), подпадают затраты на структурное укрепление зданий, восстановление оригинальных интерьеров и экстерьеров, устранение дефектов конструкции и воссоздание архитектурных особенностей объекта. Исключаются из суммы расходов затраты на приобретение здания, мебли- ровку, косметический ремонт и работы, не связанные с восстановлением исторической ценности. При этом стоит отметить, что в программе участвуют все объекты, включенные в Национальный реестр исторических мест, или находящиеся в зонах исторического значения, что прописано в IRC §47(c)(3)(A).

Стоит отметить еще один ключевой элемент, прописанный в данном документе. Согласно IRC, перед лицом или компанией, проводящим реставрационные работы, стоит обязательство использования отреставрированных объектов в коммерческих целях. В соответствии с IRC §47(c)(2)(A), налоговые кредиты предоставляются только для тех проектов, в которых объекты, после реставрации, будут использоваться под коммерческую деятельность, включая офисные пространства, гостиницы, магазины, рестораны и другие виды бизнеса. Данная особенность позволяет государству стимулировать помимо области реставрации культурно значимых объектов, еще и экономическую активность в регионах расположения данных объектов, за счет создания новых рабочих мест. Стоит отметить, что выполнение всех обязательств частного лица или компании, проводящих реставрационные работы, обеспечивается механизмом удержания налогового кредита в течении пяти лет, в случае изменения назначения объекта или его продажи в этот период предоставляемый налоговый кредит может быть частично или полностью отменен, что прописано в IRC §50(a)(1). В совокупности перечисленные методы позволяют снизить риски нецелевого использования бюджета, а также компенсировать часть потерь государства из-за снижения налоговых поступлений, за счет создания новых точек экономической активности.

Проводя сравнительный анализ описанных выше документов, можно сделать вывод, что законодательства в сфере охраны культурно значимых объектов в России и США во многом схожи. Данный факт позволяет говорить о возможностях интеграции методов регулирования субсидирования области ресторации и дальнейшего внедрения особо успешных частей программы Historic Tax Credit в российскую практику. Стоит отметить, что для рассматриваемой проблемы особенно важен правовой опыт в сфере определения расходов, которые подпадают под критерии программы.

Так как в случае реализуемой президентской программы в России компания или частное лицо получает льготный кредит до начала проведения работ, что означает, что сметы, предоставляемые вовлеченными лицами отражают лишь теоретически рассчитанные вложения, которые будут затрачены на проведение реставрационных работ, которые могут оказаться завышенными, в то же время сумма налогового кредита рассчитывается после сдачи объекта и может быть пересмотрена при нарушении предписываемых исполнителям обязательств, что прописано в IRC §47. Поэтому важной задачей является разработка регламентов для четкого определения целевых расходов, которые могут быть включены в расчет, так как на данный момент нет четких критериев, которые бы регулировали данный вопрос, что создает риски нецелевого ис- пользования средств, получаемых за счет льготного кредита. В качестве основы можно использовать критерии, определяющие QRE, описанные выше.

Не менее важной частью становится внед- рение практики коммерческого использования ОКН, на которых производились реставрационные работы, так как это способствует снижению нагрузки на государственный бюджет. Для применения данного подхода в России есть возможность закрепления, в разрабатываемых документах, обязательства использования отреставрированных объектов ОКН или их части в рамках предпринима- тельской деятельности на определенный срок, в случае США данный срок составляет 5 лет. Однако важно предусмотреть исключения для объектов, которые не могут быть адаптированы под коммерческое использование в силу их культурной или архитектурной специфики, например музеи, памятники или религиозные сооружения. Данная мера позволит не только увеличить налоговые поступления в государственный бюджет, но и привлечь частных инвесторов, заинтересованных в коммерческой деятельности.

Таким образом, область реставрации ОКН показывает тенденции роста на протяжении последних лет. При этом важно отметить, что в настоящий момент происходит процесс постепенного изменения подхода к финансированию данной области, что сказывается на повышении привлекательности ремонтно- реставрационных проектов для частных инвесторов. Однако стоит отметить, что скорость разработки правовых основ, регулирующих все вводимые изменения, не соответствует нынешним темпам развития области. Именно поэтому важно грамотно использовать мировой опыт по регламентации всех поставленных вопросов, что позволит не только ускорить процесс написания требуемых правовых норм, но и поможет исключить возможность допущения ошибок и появлении несостыковок, которые позволят задействованным в работах участникам использовать получаемые средства на нецелевые нужды.