Анализ нарушений, выявленных при проверке соблюдения законодательства о закупках в г. Челябинске за 2008-2012 гг.

Одной из проблем неэффективности закупочной деятельности любого государственного учреждения являются нарушения и злоупотребления в сфере закупок. Заказчики как субъекты рынка не имеют личной заинтересованности в приобретении товаров, работ и услуг высокого качества по более низкой цене, как если бы эта же сфера деятельности находилась в руках бизнеса. Предприниматели увеличивают свою прибыль, в частности, за счет снижения себестоимости, основная часть которой приходится на стоимость материалов и сырья. Для государственного сектора такими материалами для предоставления услуг являются товары, работы и услуги, которые они приобретают через систему закупочной деятельности.

Отсутствие личной незаинтересованности заказчика приводит к созданию системы жесткого контроля в сфере закупок.

Функцию финансового контроля, т. е. надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, осуществляет Рос-финнадзор и его территориальные органы. В связи с тем, что закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд непосредственно связаны с использованием средств бюджетов, то на Росфиннадзор и его территориальные органы также, как и на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществ- ление контроля в сфере размещение заказов на поставки товаров, работ, услуг (Федеральная антимонопольная служба), возложены функции по контролю отдельных вопросов в сфере закупок (в рамках федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов …») [1, 2].

В статье представлены результаты проведенного исследования контрольной деятельности Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Челябинской области в части нарушений заказчиками положений и норм федерального закона № 94-ФЗ.

Было проведено классифицирование проверенных учреждений по сферам деятельности (табл. 1).

Из табл. 1 видно, что количество проверок в разные периоды времени имеют неравномерный характер (рис. 1).

Неравномерность динамики проверок по различным сферам, представленная на рис. 2, связана с законодательными ограничениями в сфере финансового контроля, сложностью инициирования ежегодных проверок одного и того же учреждения. Но более существенна физическая невозможность охватить весь объем государственных организаций.

По итогам проверок Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Челябинской области были выявлены нарушения законодательства в сфере разме-

Таблица 1

Объем проверок Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Челябинской области

Сфера	Количество проверенных учреждений
	2008	2009	2010	2011	2012
Образование	24	10	30	1	1
Здравоохранение	14	2	4	1	4
Социальная сфера	2	10	6	0	3
Органы государственной власти	16	8	20	2	16
Правоохранительная деятельность	45	28	5	0	15
Природопользование	2	11	4	1	0
Оборона	4	10	2	1	2
ИТОГО	107	79	71	6	41

Образование                           Здравоохранение

Социальная сфера                       Органы государственной власти

Правоохранительная деятельность         природопользование?

Оборона

Рис. 2. Динамика проводимых проверок Территориального управления Федеральной службы финансовобюджетного надзора в Челябинской области

Рис. 1. Структура проверок Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Челябинской области

2008    2009    2010    2011     2012

---Образование

— Здравоохранение

--- Социальная сфера

щения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Распределение нарушений по сферам представлено в табл. 2.

Динамика относительных показателей нарушений представлены на рис. 3. Динамика также имеет неравномерный характер, находится в коридоре от 9 до 27 %. В общей тенденции мы наблюдаем снижение уровня нарушений. Скачок выявленных нарушений в 2009 году связан с нововведениями в законодательстве о государственных закупках (в частности введение обязательности обеспечения исполнения контракта, способа и порядка предоставления [2]), а также финансирование национальных проектов.

Второй скачок выявленных нарушений связан с коренными изменениями в законодательстве, касающимися введением обязательного проведения открытых аукционов в электронной форме, а также значительных изменений других частей закона (обоснование начальной максимальной цены контракта, введение обязательности размещения заказов у субъектов малого предпринимательства, изменение способов размещения заказа, условия их применения [2].

Изменения законодательства ведет к накоплению практики применения закупочной деятельности заказчиков, к усилению контроля в данной сфере со стороны государства.

Таблица 2

Количество нарушений в сфере закупок в г. Челябинске

Сфера	Количество проверенных учреждений
	2008	2009	2010	2011	2012
Образование	1	4	4	1	1
Здравоохранение	0	2	2	0	0
Социальная сфера	1	0	2	0	1
Органы государственной власти	1	8	0	0	0
Правоохранительная деятельность	15	5	0	0	1
Природопользование	0	0	0	0	0
Оборона	2	2	0	0	1
ИТОГО	20	21	7	1	4

Распределение нарушений, представленное на рис. 4, показывает, что в сфере природопользования объем выявленных нарушений равен нулю. Это говорит о том, что в тех учреждениях, в которых проводились проверки, организация закупочной деятельности находится на высоком уровне. Низким уровнем нарушений в г. Челябинске отличается здравоохранение. Так, в течение 2009 и 2010 гг. были выявлены нарушения, которые составили 9,52 и 25,00 % соответственно. От общего объема выявленных нарушений этот процент еще ниже и составляет 3 %. Нужно также учитывать, что и общий объем проверок в этой сфере, по сравнению с другими, не высок.

Уровень выявленных нарушений в деятельности правоохранительных органов изменяется в течение исследуемого периода.

Если на 2008 г. процент нарушений составил 75 %, то к 2009 г. он снижается до 24 %. Отсутствие выявленных нарушений в 2010 и 2011 гг. связано с уменьшением общего объема проверок в это сфере.

В структуре выявленных нарушений законодательства в сфере размещения заказов выделяются учреждения образования. В течение исследуемого периода нарушения выявлялись всегда. В 2011 г. по нарушениям федерального закона № 94-ФЗ было выявлено всего одно нарушение, потому этот год можно считать не показательным.

Особый интерес представляет изучение предмета нарушений. Исходя из сферы деятельности 2013, т. 7, № 4

Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Челябинской области, можно сформировать классификацию по нескольким признакам.

Во-первых, классификация по использованию денежных средств.

• 1.    Нарушения, влекущие за собой перерас-ход/нецелевое использование денежных средств.

• 2.    Нарушения, не влекущие за собой перерас-ход/нецелевое использование денежных средств, но являющиеся нарушением законодательства о размещении заказов (№ 94-ФЗ и Бюджетного кодекса РФ) [2, 3].

К первому блоку относятся нарушения, связанные:

• -    с перерасходом денежных средств в связи с нецелевым/неэффективным использованием;

• -    неправомочным выбором способа размещения заказа, в том числе размещение заказа у единственного поставщика;

• -    недополучение прибыли в бюджет в связи с невыставлением неустоек поставщикам, подрядчикам, исполнителям за просрочку поставок товаров, выполнение работ, оказание услуг;

• -    наличием необоснованной дебиторской задолженности;

• -    принятие денежных обязательств (через проведение закупочных процедур) сверх выделенных лимитов бюджетных средств;

• -    выбор победителя в торгах или запросе ко-

  

  □ Оборона

  □ природопользование?

  о Правоохранительная деятельность

  □ Органы государственной власти

  □ Социальная сфера

  □ Здравоохранение

  □ Образование

  Рис. 4. Распределение нарушений по сферам деятельности

  
  

тировок, который несет за собой перерасход выделенных бюджетных средств.

Ко второму блоку относятся нарушения, связанные:

• -    с ведением реестра закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов;

• -    проведение закупок в отсутствие утвержденной комиссии, а также подтверждение ее должной квалификации;

• -    отсутствием необходимых документов для проведения закупок (протоколов, извещений);

• -    неправомочное выявление победителя в торгах или запросе котировок;

• -    несоответствие закону состава документации, извещений;

• -    заключение контрактов с нарушением усло-

• вий, предусмотренных документацией;

• -    нарушение сроков внесения информации, сведений, предусмотренных законодательством, на общероссийский официальный сайт ( www.zakupki.gov.ru ).

Анализ показывает, что основным нарушением по первому блоку являются два ключевых нарушения: неправомочный выбор способа размещения заказа и уменьшение прибыли в бюджет за счет невыставленных неустоек поставщикам, подрядчикам и исполнителям.

Для второго блока характерно общее нарушение ст. 73 Бюджетного кодекса РФ – отсутствие реестра контрактов без проведения торгов или неверное ведение такого реестра [3].

Во-вторых, классификацию можно произвести по нарушаемым статьям законодательства РФ (рис. 5, 6).

Бюджетный кодекс РФ ст. 34 Принцип эффективности использования бюджетных средств ст. 71 Закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями (до 01.08.2008 г.)

ст. 73 Реестр закупок ст. 225 Принятие денежных обязательств (до 01.08.2008 г.)

ст. 226 Подтверждение денежных обязательств (до 01.08.2008 г.)

ст. 250 Принятие денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета (до 01.08.2008 г.)

ст. 264 Завершение исполнения федерального бюджета ' (до 01.08.2008 г.)

Рис. 5. Схема выявленных нарушений бюджетного кодекса РФ

ст. / Комиссии по размещению заказов ст. ТОСпособы размещения заказа о. 12 условия допуска к участию в торгах ст. 40 Последствия признания аукциона ст. 42 Запрос котировок ст. 47 Рассмотрение и оценка котировочных ст. 1 Предмет и цели регулирования настояще, о Федеральною закона

4.2, и 14 осущесгвляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг до 100 тыс.

ч 2, п. 2.1 заключается договор энергоснабжения или купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии;

ст. 27 Порядок рассмотрения заявок на участие в конкурсе ч. 11 Обяза гельностьустановления неустоек за просрочку товаров, выполнение работ.

оказание усл у i ч 4 заказ признается размещенным со дня заключения кошракта ст. 18 Реестр контрактов, заключенных по итогам размещения заказов ст. 38 Заключение контракта но резуль га гам аукциона г 1 Я Государстпенчыи или муниципальныи

■'.он 1 ра к 1

ч. 2 Контракт заключается в порядке.

|редусмот репном ГК РФ и иными ФЗ с учетом положении настоящего ФЗ.

ст. 55 Случаи размещения заказа у рдинстпенного поставщика (исполнителя, подрядчика)

Рис. 6. Схема выявленных нарушений федерального закона № 94-ФЗ

В исследуемом периоде самыми часто нарушаемыми статьями являются ст. 71 и ст. 73 Бюджетного кодекса РФ. Далее характерным нарушением для всех сфер является ст. 10 Федерального закона № 94-ФЗ, а также ст. 42. Можно выделить нарушения ст. 9 и ст. 55 № 94-ФЗ (рис. 7).

Распределение нарушений по статьям закона о размещении государственных и муниципальных заказов и сферам деятельности представлено на рис. 8.

В деятельности правоохранительных органов, а также в здравоохранении наблюдается широкий разброс нарушений различных статей Федерального закона № 94-ФЗ.

По итогам исследования можно сделать следующие выводы. Выявленные нарушения показывают, что независимо от сферы деятельности организации и учреждения нарушают закон. Это связано как с недостаточной квалификацией, так и с трудностью понимания закона. В основном обязанности закупщиков в учреждениях возлагают на должностные лица, которые помимо размещения заказов имеют прямые обязанности, не связанные со снабжением (бухгалтер, экономист, юрист и пр.).

Также трудности вызывает понимание статей закона. В настоящее время разъяснения по применению положений закона ведут органы исполнительной власти, в функциях которых нет полномо- чий по ведению подобных разъяснений. Поэтому письма Федеральной антимонопольной службы и Министерства экономического развития РФ не имеют юридической силы, но заказчики применяют эти документы как нормативно-правовые акты.

Одной из проблем является редкая частота проверки одного и того же учреждения, что не дает полностью охватить весь объем проводимых процедур по размещению заказов.

В связи с этим предложены следующие рекомендации.

• 1.    Повышать квалификацию сотрудников заказчика, ввести понятие профессионализма в сфере закупок. Заказчикам, членам конкурсных, аукционных, котировочных комиссий необходимо поддерживать высокий уровень квалификации, в том числе путем проведения профессионального переобучения. Также есть необходимость по созданию методической базы подготовки специалистов в сфере закупок, по сопровождению закупочных процедур внутри организации либо централизованно на уровне региона. Привлечение образовательных и консалтинговых организаций позволит значительно повысить эффективность процедур закупок [4].

• 2.    Для устранения нарушений на ранней стадии, т. е. еще до опубликования документов на официальном сайте, ввести автоматизированную

  

  Рис. 7. Структура нарушений БК РФ и № 94-ФЗ

  
  
  

  Рис. 8. Распределение нарушений по статьям федерального закона № 94-ФЗ

  
  

• 3.    Для прямого и точного понимания статей закона и меры ответственности необходимо более 104

систему, которая будет предупреждать заказчиков о возможных нарушения. Подобная система действует в настоящий момент, но имеет ограниченные функций и позволяет публиковать извещения и документации с нарушением закона. В связи с этим некоторые нарушения можно выявить только в ходе последующей проверки.

Ведение системы мониторинга и контроля через официальный сайт позволит вести контроль нарушения деятельности заказчиков. Также как у заказчиков, у контролирующих органов должны быть электронно-цифровые подписи, личный кабинет, в котором отражаются нарушения заказчиков. Это позволит вести контроль своевременно и поможет снять ограничения по проверкам учреждений через программно-аппаратные средства. Подобное решение решит проблему физической невозможностью охватить все закупочные процедуры всех учреждений.

четко прописывать статьи, которые нарушаются. Выступать с предложениями внесения изменений в текст законов.