Анализ организационных изменений в системе регионального управления в России

Изменение общей региональной экономической структуры России было связано с двумя крупными «политическими разломами». Первый (начало 30-х гг. XX в.): в результате административно-территориальной реформы большие края и области Советского Союза (СССР) были разукрупнены. В региональной политике стала доминировать интегративная модель «регион для страны». В результате Долговременный стратегический перевес отраслевого управления экономикой над региональным, а вертикальных, иерархически организованных властных отношений – над горизонтальными, социально-территориальными. Регионы в силу разделения структур экономического и политического руководства оказались лишены минимальной политико-экономической «субъектности», способности влиять на принятие социально-экономических решений и планировать свое развитие [3].

Вторая крупная трансформация (начало 90-х гг. XX в.) была обусловлена взятым Россией курсом на формирование рыночных отношений. Это привело к отмиранию отраслевых управленческих вертикалей, активное расслоение экономической структуры, усилило фрагментарность региональной экономической системы, повысило уровень энтропии слагающих ее элементов, чем во многом объясняло кризис регионального управления. С начала рыночных реформ до настоящего времени организационная структура управления региональным развитием в России претерпевала существенные изменения, которые, по мнению автора, пока не привели к значительному росту ее эффективности и функциональности [3; 4].

В эволюции взаимоотношений центра и регионов в течение более чем 25-ти лет рыночных реформ можно условно выделить пять этапов. Первый этап (1987 г. – середина 90-х гг. XX в.) характеризовался активно протекающей регионализацией российской экономики, суверенизацией субъектов Федерации, повышением роли местных органов государственной власти в управлении подведомственными территориями. В результате баланс сил в отношениях «Федеральный центр – регионы» постепенно сдвигался в пользу регионов.

Каждый регион стремился выстроить собственную модель взаимоотношений с центром и закрепить это двусторонними договорами, зафиксировать передачу как можно большего объема полномочий. В результате разница в уровне социально-экономического развития субъектов РФ только возросла, позиции Федерального центра ослабли, активизировались дезинтеграционные тенденции не только в правовом, экономическом, но и в информационном, гуманитарном пространствах страны.

В 1993–1994 гг. в результате радикального реформирования межбюджетных отношений впервые были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, создан Фонд финансовой поддержки регионов, из которого трансферты стали распределяться на основе единой формулы. В структуре консолидированного бюджета РФ доля регионов удвоилась, превысив 50 % на фоне укрепления финансовой базы региональной власти.

Второй этап (1995–1999 гг. XX в.) характеризовался укреплением политической и экономической власти региональных элит, усиление сепаратизма и позиций межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. В бюджетно-финансовой сфере баланс сил между центром и регионами в основном сохранялся, однако имело место необоснованное изъятие доходов региональных бюджетов за счет изменения налогового законодательства, что противоречило закону о бюджетном устройстве России. В системе межбюджетных отношений прослеживались тенденции к увеличению доли расходных полномочий бюджетов субъектов РФ наряду с сокращением их доли в распределении налогового потенциала страны.

На региональный уровень была передана значительная часть социальных расходов, не обеспеченных соответствующим финансированием, в результате чего региональные органы власти все больше вынуждены были заниматься неофициальной деятельностью, перераспределением доходов в различные внебюджетные фонды и стали активно участвовать в капитале предприятий и банков на территории своих регионов.

В результате к началу 1999 г. в России фактически сложились условия для развития сепаратизма: многонациональность государства, экономическое неблагополучие и неравенство регионов в отношениях с Федеральным центром, несовершенство политико-административного деления РФ, географическая удаленность регионов.

Для третьего этапа (2000–2004 гг. XXI в.) было характерно усиление позиций Федерального центра, укрепление федеральных ведомств в субъектах РФ, ужесточение контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета в регионах с помощью отделений Федерального казначейства РФ.

Изменился порядок формирования Совета Федерации, что привело к снижению роли губернаторов в решении общенациональных проблем, деятельность которых теперь была сосредоточена исключительно на решении экономических проблем своих регионов и на поиске внутренних источников регионального дохода.

Процесс заключения договоров о разграничении полномочий между центром и субъектами РФ был завершен, однако Налоговый кодекс РФ до сих не уравновешивает их интересы, закрепив практику перераспределения бюджетных ресурсов в пользу центра [5].

С целью административного обеспечения приоритетности федеральных законов в 2000 г. было создано 7 федеральных округов, а на полномочных представителей Президента РФ были возложены функции контроля за их исполнением, координации деятельности федеральных органов и др.

Создание федеральных округов и институтов Полномочных представителей Президента РФ было призвано способствовать вертикальной интеграции федеральных структур, координации деятельности и формированию общей экономической политики хозяйственных субъектов разного уровня.

В рамках федеральных округов для реализации политической миссии государства планировалось решать следующие задачи: приведение в соответствие федерального и субфедерального законодательства, восстановление единой вертикали управления, выведение федеральных структур власти на территории из-под прямого или косвенного влияния региональных, а также местных политических и экономических группировок; ограничения правовой и административной «самостийности» субъектов Федерации, снятие барьеров на пути движения капиталов, информации, труда, товаров и услуг [1].

В отличие от экономических районов, природно-экономических зон или регионов в границах субъектов РФ, федеральные округа России стремились утвердиться в качестве интегрированных единиц нового деления отечественного хозяйственного пространства.

Сегодня федеральные округа выступают в территориальном строительстве РФ как элемент унитарности внутри федеративного государства, стягивающий систему территориального управления и предохраняющий ее от рецидивов «регионального баронства», позволяют привести в относительное единство систему территориально- го управления, не только нормализовав нормативно-правовую базу, но и используя политические рычаги воздействия на регионы [5; 6].

Однако проблема оптимизации территориального управления оставалась до конца неразрешенной. Это привело к дальнейшим попыткам унификации политических систем субъектов Федерации с общефедеральной политической системой.

Четвертый этап (2005–2011 гг. XXI в.) был связан с появлением в системе государственной власти структур, региональная направленность деятельности которых носила характер аутсорсинга, а не являлась одной из многочисленных функций в системе широкого спектра более глобальных задач различных министерств и ведомств.

В 2004 г. по указу Президента РФ В. Путина было образовано Министерство регионального развития РФ (МРР РФ), которое являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ, федеративных и национальных отношений по защите прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и этнических общностей.

МРР РФ взяло на себя часть функций, относящихся к региональному развитию, которые ранее выполнялись другими министерствами – Министерством экономического развития и торговли РФ, Министерством здравоохранения и социального развития РФ, Министерством культуры РФ и др.

МРР РФ отвечало за социально-экономическое развитие субъектов Федерации и муниципальных образований, занималось регулированием административно-территориального устройства России и разграничением полномочий между органами исполнительной власти, приграничным и межрегиональным сотрудничеством. Министерство регулировало градостроительство в части территориального планирования, реализовывало проекты социального развития федеральных округов, а также вело отбор и реализацию приоритетных инвестиционных проектов для них.

В 2007 г. МРР РФ было наделено рядом новых функций: по предоставлению государственной поддержки регионам и округам за счет средств Инвестиционного фонда РФ; по согласованию федеральных и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития; по осуществлению прав государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов РФ и муниципальных образований [3–5].

В январе 2010 г. была скорректирована система федеральных округов РФ, в частности из состава Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский федеральный округ. И все же прошло еще недостаточно времени, чтобы можно было констатировать достижение цели создания единых хозяйственных территориальных комплексов в границах федеральных округов России, которые скорее представляют собой сегодня лишь конгломераты региональных экономик с предпосылками возможностей совершенствования общих условий воспроизводства на основе укрепления кооперационных связей субъектов различных отраслей, сфер, сегментов, секторов и уровней.

Пятый этап (2012 г. – по настоящее время) ознаменовался созданием двух новых федеральных Министерств: по развитию Дальнего Востока и по делам Северного Кавказа.

В марте 2014 г. был ратифицирован договор о присоединении Республики Крым к России, что означало вхождение в состав РФ большей части территории полуострова Крым с образованием двух новых субъектов Федерации – Крымского федерального округа и города федерального значения Севастополя, а также было создано новое федеральное Министерство по делам Крыма.

8 сентября 2014 г. по предложению Председателя Правительства РФ Д. Медведева Президентом РФ В. Путиным было принято решение об упразднении Министерства регионального развития РФ и передачи его функций другим министерствам. По мнению авторов, последствия такого решения далеко не однозначны.

Несмотря на то что в последние годы Министерство регионального развития РФ испытывало много трудностей в своей работе, но они успешно занимались тиражированием продуктивного опыта регионального управления, внедрением стратегического планирования в привязке к конкретным территориям на всех уровнях власти, развитием горизонтальных связей между субъектами Федерации, сокращением дисбаланса между уровнем их развития. Кроме того, работа данного министерства запомнилась регу- лярными конкурсами городов и субъектов, стимулирующими сопоставление опыта регионального управления.

Именно эти вопросы, которые функционально пыталось решить МРР РФ, для регионов России сегодня особенно важны, и передать эти функции другим министерствам будет сложно, поскольку саму идеологию выстраивания баланса в региональном хозяйстве воспринять просто некому. Так, Министерство строительства и ЖКХ будет заниматься строительством и жилищнокоммунальным хозяйством (ЖКХ), Министерство экономического развития РФ – ключевыми отраслями экономики, Министерство культуры РФ – туризмом и культурным наследием. А идея региона как целого, в котором культура встроена в экономику, экономика привязана к планам пространственного развития, которые, в свою очередь, воплощают некую стратегическую задачу, теперь становится роскошью. В этом невольно ощущается приближение кризиса управления.

Ознакомиться с аналитическими исследованиями Министерства регионального развития РФ по оценке эффективности деятельности глав субъектов Федерации по-прежнему может любой желающий. Мониторинг министерства включал оценку экономики и государственного управления, здравоохранения, образования, ЖКХ.

В числе важных проектов МРР РФ – создание инвестиционного агентства «Инвестируйте в Россию», организация международного ин-тернет-форума «Интеграция соотечественников». С 2008 г. министерство издавало атлас культур и религий «Народы России», на сайте ведомства функционировала геоинформационная система территориального планирования [6].

МРР РФ было, пожалуй, самым «богатым» министерством РФ, его бюджет на 2014 г. составлял 50,56 млрд рублей. Кроме того, до недавнего времени именно МРР РФ распоряжалось немалыми средствами Инвестиционного фонда РФ. В частности, именно из средств этого фонда были осуществлены крупные федеральные вложения в инфраструктуру водного хозяйства Ростовской области Южного федерального округа, а Ставропольский край (Северо-Кавказский федеральный округ), например, получил из фонда деньги на развитие первых индустриальных парков. К тому же у МРР РФ имелся денежный фонд для поощрения отличившихся регионов: губернаторы имели возможность получить не просто грамоту, но и лишний миллиард на развитие. Эта история продолжалась пример- но до 2009 г., после чего система регионального управления начала меняться.

С упразднением МРР РФ в России остается только три округа, чьими проблемами занимается Федеральный центр. Отчасти это означает, что у остальных регионов нет сопоставимых проблем. Но дело не только в проблемах, а и в объективных препятствиях на пути дальнейшего развития.

Одной из важных функций МРР РФ являлось развитие межрегиональных авиаперевозок. Попасть, например, из г. Ростова в г. Махачкалу, из г. Краснодара в г. Астрахань было весьма не просто, что сдерживало деловую и туристическую активность. МРР РФ несколько лет пыталось реализовать идею субсидирования региональных перевозок и успело запустить эту программу в Поволжье и на Северном Кавказе. В результате появились прямые рейсы из Минеральных Вод, Махачкалы, Краснодара. Но кем и как будет поддерживаться эта важная программа, пока не ясно.

Следует отметить и еще крайне важную инициативу данного министерства: в июне 2014 г. были определены несколько пилотных территорий, отобранных МРР РФ для выработки модели управления агломерациями. На Юге России в этот список попали Республика Дагестан, Краснодарский и Ставропольский края. Это очень полезный и сложный проект, так как инструментария для управления территорией, объединяющей несколько муниципальных образований, в России до сих пор нет. Кто, какая структура будет заниматься этим проектом дальше, тоже не ясно.

С упразднением МРР РФ многие регионы, на которые не распространяются полномочия новых территориальных министерств, могут оказаться предоставленными сами себе, то есть межрегиональными проблемами и проектами заниматься будет некому. Возможно, регионы-лидеры немногое потеряют, но с новым курсом, в котором теряется позиция арбитра в конкуренции между территориями, вряд ли можно согласиться в принципе. Ведь стратегический смысл существования МРР РФ заключался в выработке стандартов регионального управления и планирования ради более эффективного развития. Новая идея региональной политики России, судя по всему, будет сконцентрирована на самых проблемных территориях. Но ее жертвой может стать экономический рост, который оказывается следствием улучшения качества регионального управления.

Уже известно, что ключевые функции Министерства регионального развития РФ по территориальному планированию и разработке стратегий отойдут Министерству экономического развития РФ (МЭР РФ), как это, собственно, и было до 2005 г., когда данное министерство буквально «задыхалось» от возложенных на него задач. Функции по разработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере оказания господдержки субъектам РФ и муниципальным образованиям за счет федерального бюджета отойдут к Министерству финансов РФ.

К Министерству строительства и жилищнокоммунального хозяйства РФ перейдут функции по выработке и реализации политики в сфере градостроительного зонирования.

Министерству культуры РФ перейдут функции упраздненного ведомства в области защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов России, реализации этнокультурных потребностей граждан, принадлежащих к различным этническим общностям.

Министерству юстиции РФ переданы функции по территориальному устройству, разграничению полномочий по вопросам совместного ведения между региональными органами власти и федеральными органами местного самоуправления, а также взаимодействию с казачьими обществами [2]. Однако развивать виды деятельности и развивать территории – это, по мнению автора, принципиально разные идеологии и механизмы.

Таким образом, с начала рыночных реформ до настоящего времени организационная структура управления региональным развитием в России претерпевала существенные изменения, которые пока не привели к значительному росту ее эффективности и функциональности. Упразднение Министерства регионального развития РФ, отвечавшего в 2004–2014 гг. за региональную политику в России, это, по мнению автора, тревожный сигнал, который можно расценивать как дальнейшее сворачивание федеративных отношений в России, возвращение к централизации государственного управления. Реформирование организационной структуры по управлению региональным развитием в России будет эффективным в том случае, если федеральная власть перестанет воспринимать регионы только как источники сырья и начнет, наконец, реально стимулировать их развитие.

В результате не вполне удачных трансформационных изменений в организационной струк- туре управления территориальным развитием в последние годы доминирующим типом региональной социально-экономической политики в России стал конституционный асимметрично-волюнтаристкий федерализм, при котором федерация, будучи конституционной, в то же время характеризуется асимметричностью развития и неравноправием ее субъектов, а многие решения принимаются без должного обоснования и зачастую авторитарно.

Между тем организационная структура управления региональным развитием в России должна отвечать принципам эффективного федерализма , при котором: в механизме функционирования федеративных отношений приоритет должен быть отдан конституционно-правовым, а не договорным началам; особо важное значение приобретает вопрос о равенстве (или неравенстве) статуса субъекта Федерации, поэтому необходимо выравнивание реальных прав и компетенций субъектов РФ; приоритетными целями являются сохранение единства и территориальной целостности государства и децентрализация власти путем эффективного распределения полномочий между ее федеральными и региональными органами, способная обеспечить защиту интересов как Федерации в целом, так и ее отдельных субъектов (регионов, округов).

Условиями выстраивания такой модели региональной политики являются: свобода перемещения рабочей силы и капитала между регионами и округами, что позволит проводить согласованную экономическую политику, в противном случае появляется возможность монополии на определение экономической политики и формирование институциональной среды; развитие взаимной свободной торговли, что позволяет производить продукцию в расчете на весь рынок федеративного государства и дает товаропроизводителям более широкий доступ к ресурсам: финансовым, трудовым, материальным и к новейшим технологиям; защита от конкуренции со стороны иностранных фирм в рамках федеративного государства, сочетание элементов политики протекционизма и либерализации; совместное решение острых социальных проблем; установление однозначно определенных отношений между региональной властью и федеральным бюджетом путем введения жестких бюджетных ограничений; реальная, а не формальная интеграция субъектов в границах федеральных округов; внедрение эффективного инструментария стратегического управления пространственным раз- витием через органичное сочетание рыночных и плановых принципов.