Арктический совет: переход председательства от США к Финляндии, дальнейшее укрепление российско-финляндского сотрудничества

Председательство в Арктическом совете (АС, Совет), членами которого являются Дания, Исландия, Канада, Норвегия, Россия, США, Финляндия и Швеция, на заседании Совета на уровне министров иностранных дел в американском Фэрбанксе (штат Аляска) перешло 12 мая 2017 г. от Вашингтона к Хельсинки. Госсекретарь США Рекс Тиллерсон передал председательство в Арктическом совете представителю Финляндии — министру иностранных дел Тимо Сойни.

Функции председателя АС переходят от одной страны-участницы к другой на ротационной основе и выполняются ими в течение двух лет. Первой страной-председателем Совета была Канада (1996–1998), за ней последовали США, Финляндия, Исландия, Россия, Норвегия, Дания и Швеция. Второй цикл председательства начался в 2013 г. с председательства Канады, её сменили США.

Итоги председательства Соединённых Штатов Америки в АС

Председательство США в АС проходило с 2015 по 2017 г., в период, когда в мире резко осложнилась общественно-политическая обстановка. Все страны арктического региона установили санкции против России, которая, в свою очередь, ответила на них своими контрсанкциями, в результате чего по многим направлениям было свёрнуто арктическое сотрудничество, особенно по вопросам охраны окружающей среды. Но, к чести США, они не перенесли существующие противоречия между США и Россией в работу самого АС, чего не скажешь о Канаде, которая председательствовала в АС перед США.

Во-первых, в деятельности Совета был достигнут прогресс в развитии многостороннего сотрудничества береговых охран. Так, 31 октября 2015 г., в городе Нью-Лондоне (США) официальными представителями ведомств, осуществляющих функции береговых охран государств-членов Арктического совета, было подписано Совместное заявление о намерении развивать многостороннее сотрудничество в формате Арктического форума береговых охран. Он имеет статус самостоятельной организации, не связанной юридически обязывающим договором. В нём приняли участие Россия, Дания, Исландия, Канада, Норвегия, США, Финляндия, Швеция. Смена председательства организована по принципу ротации с регулярностью раз в два года и взаимоувязана с председательством сторон в Арктическом совете.

На площадке Форума участники обсудили существующие риски и угрозы безопасности в Арктике. Среди них: освоение нефтегазовых месторождений арктического континентального шельфа; развитие морских транспортных коммуникаций и, как следствие, грядущее увеличение интенсивности судоходства по Северному морскому пути и Северо-Западному проходу; организация сотрудничества в области поиска и спасания на море; реагирование на чрезвычайные ситуации, оказывающие воздействие на состояние морской среды. Отмечено, что освоение шельфовых месторождений, развитие научных исследований, туризма, морского судоходства влечёт рост рисков в пограничной сфере. Это нарушение границ, незаконная миграция, контрабанда, возможность проникновения членов террористических организаций в регион.

Пограничная служба ФСБ России имеет положительную практику взаимодействия с коллегами арктических государств [1, Здоровец И.А., с. 102–105], особенно с подразделениями Береговой охраны Норвегии, а также с 17-м районом Береговой охраны США [2 , с. 59]. Так, с норвежскими коллегами проводятся мероприятия в сфере охраны морских биологических ресурсов Баренцева моря, в том числе по предупреждению браконьерского лова; по совершенствованию взаимодействия при поиске и спасании людей, терпящих бедствие в Баренцевом море; информационного обмена в ходе контроля надводной обстановки в смежных акваториях; по обмену опытом охраны морских границ, по подготовке экипажей кораблей.

С Береговой охраной США Пограничным управлением ФСБ России по Камчатскому краю (г. Петропавловск-Камчатский) наработан достаточно обширный опыт по проведению согласованных и совместных патрулирований кораблями и авиацией назначенных районов в целях обеспечения соблюдения Конвенции о сохранении запасов анадромных видов рыб в северной части Тихого океана, по обмену информацией между кораблями в период их патрулирования в акватории Чукотского моря, о судоходной обстановке в Беринговом проливе в пределах, определённых статьёй 2 Соглашения между СССР и США о линии разграничения морских пространств от 1 июня 1990 г.1, о промысловой обстановке в зонах ответственности и по передвижению судов, экипажи которых подозреваются в осуществлении противоправной деятельности.

В Арктическом форуме береговых охран, несмотря на ряд отличий в функциях участвующих в Форуме ведомств, на национальном уровне имеется огромный потенциал для совместного решения вопросов региональной безопасности. Объединение совместных усилий позволит повысить уровень морской безопасности и безопасности каждого человека, находящегося в Арктике.

Во-вторых, плодотворно прошли консультации по вопросам международного рыболовства в Северном Ледовитом океане. В июне 2015 г. Россия, США, Норвегия, Канада и Дания подписали соглашение о запрете рыбной ловли в международных водах Арктики. Договорённость касается района открытого моря, расположенного за пределами исключительных экономических зон приарктических государств.

В-третьих, впервые за всю историю АС США изучили состояние и проблемы коммуникационных сетей в Арктическом регионе.

В-четвёртых, как показал анализ, в ходе своего председательства США осознали и публично признали, что в своей деятельности страна ранее уделяла недостаточно внимания Арктике и сильно в этом плане отстала от России, Норвегии и Канады [3, Журавель В.П., с. 19–21]. То, что Б. Обама как первый действующий Президент США побывал за Полярным кругом, встретился с жителями этой территории, является ярким тому подтверждением.

США отстают в строительстве ледоколов. В настоящее время у них их три, но способных действовать в арктических широтах — два. Кроме того, по мнению экспертов, существующие ледоколы не могут быстро и эффективно помочь в ликвидации возможных катастроф при добыче нефти в Северном Ледовитом океане. Президент США принял решение начать строительство ещё одного тяжёлого ледокола общей стоимостью до 1 млрд долларов с вводом в строй на два года раньше — в 2020 г. 5 мая 2017 г. командующий береговой охраной США Пол Заканфт в своём заявлении2 пожаловался на недостаточность ледоколов в стране.

В этот период был проведён ряд мероприятий по укреплению интереса граждан США внутри страны к полярным делам, информированию рядовых американцев об «арктическом статусе» Америки. Речь в первую очередь идёт о подписании Конвенции ООН по морскому праву. Неучастие в ней вредит имиджу, создаёт нестыковку позиции США и стран-партнёров по АС и потенциальную возможность для изменения позиции государства по проблемам Арктики.

В-пятых, следует отметить, что в период председательства США рабочие органы АС продолжали функционировать в прежнем режиме, что позволило Соединённым Штатам вместе с коллегами по АС подготовить к подписанию в Фэрбанксе ряд важных документов. Рабочий аппарат Арктического совета состоит из шести рабочих групп, которые соответствуют основным направлениям его деятельности. Это программы: мониторинга и оценки состояния природной среды Арктики (AMAR); сохранения арктической флоры и фауны (CAFF);

предотвращения чрезвычайных ситуаций и готовности к проведению операций по спасению (EPPR); охраны морской среды Арктики (PAME); устойчивого развития региона (SDWG); действий против загрязнения Арктики (ACAP).

В-шестых, министры иностранных дел восьми арктических государств, в числе которых был и российский министр Сергей Лавров, обсудили актуальные вопросы укрепления международного взаимодействия в Арктике в интересах обеспечения устойчивого развития этого региона, приняли итоговую «Декларацию Фэрбанкса», в которой подтверждается приверженность мирному развитию Арктики, взаимовыгодному сотрудничеству с упором на природоохранную деятельность и подчёркивается важность выработки совместных шагов по адаптации к изменениям климата. В частности, в Декларации говорится: «…В очередной раз констатируем, что потепление в Арктике происходит более чем в два раза быстрее, чем в среднем по миру, с обеспокоенностью отмечаем, что скорость и масштабы продолжающегося потепления в Арктике будут зависеть от будущих выбросов парниковых газов и короткоживущих климатических загрязнителей и в очередной раз заявляем о важности глобальных действий по сокращению выбросов как парниковых газов, так и короткоживущих климатических загрязнителей для смягчения воздействия изменения климата, а также призываем Арктический совет выполнить дополнительный анализ с целью предоставления данных для оценочных докладов Межправительственной группы экспертов по изменению климата и продолжить взаимодействие со всеми правительствами…».

В-седьмых, в соответствии с решениями министерских сессий АС, закреплёнными в Кирунской декларации 2013 г. и Икалуитской декларации 2015 г., участниками встречи было подписано Соглашение о развитии международного арктического научного сотрудничества3. Целью настоящего Соглашения является укрепление сотрудничества в области научной деятельности для повышения результативности и эффективности развития научных знаний об Арктике. Соглашение направлено на облегчение проведения международных научных исследований в Арктике, активизацию контактов между учёными, обмен результатами научных исследований, упрощение пересечения границы и возможности совместного использования научной инфраструктуры.

В нем чётко определены географические районы, в отношении которых страны-участницы Соглашения в соответствии с национальным законодательством и международным правом будут оказывать содействие в получении разрешений на проведение исследований, в доступе в районы проведения исследований, в использовании научной инфраструк- туры и др. Соглашение составлено таким образом, чтобы не наносить ущерба уже имеющимся соглашениям между арктическими и внерегиональными государствами и не сужать возможности осуществления научных исследований в Арктике внерегиональным государствам. Разработка указанного Соглашения осуществлялась на протяжении четырёх лет специально созданной целевой группой АС. Сопредседателями группы являлись Россия и США.

Это третье Соглашение, принятое АС, ранее были подписаны Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском спасении (январь 2013 г.) и Соглашение о сотрудничестве и готовности предупреждения разливов нефти в морской среде Арктики (май 2013 г.). Данные международные соглашения, обладающие обязательной силой, повысили уровень ответственности за принимаемые решения и одновременно способствовали значительному росту авторитета Совета.

Встреча в Фэрбанксе прошла в доброжелательной обстановке. Изначально местом встречи глав МИД Арктического совета был выбран более крупный город Анкоридж. Однако общественность Фэрбанкса предложила провести форум именно в этом городе, так как он является самым северным населённым пунктом США с авиационным и железнодорожным сообщениями. Министр иностранных дел Канады Христя Фриланд приветствовала российскую делегацию на русском языке. Министр иностранных дел России Сергей Лавров, посол России в США Сергей Кисляк и мэр Фэрбанкса Джим Матерли по окончании встречи возложили венки к памятнику героям воздушной трассы Аляска — Сибирь. Всего с 1942 по 1945 гг. в рамках ленд-лиза советские и американские лётчики перегнали из этого города около 8 тыс. боевых самолётов4. Одним из итогов прошедшего в Фэрбанксе мероприятия стало наделение статусом наблюдателя в Арктическом совете Швейцарии. Хотя данный статус не предоставляет стране права голоса, это событие в очередной раз демонстрирует повышенный интерес к Арктике со стороны широкого круга неарктических государств5.

Основные направления председательства Финляндии в АС

Глава МИД Финляндии на встрече в Фэрбанксе в своем выступлении назвал четыре основные направления работы в АС до 2019 г. Это:

• 1)    охрана окружающей среды, включая сохранение биоразнообразия в северной полярной зоне. Здоровые экосистемы и благополучие людей в Арктике требуют эффектив-

• ных природоохранных мер. Предлагается и в дальнейшем сосредоточиться на сохранении биологического разнообразия и предотвращении загрязнений, адаптации к изменению климата, обмене информацией о передовом опыте и новых технологиях для содействия устойчивому и ответственному развитию Арктики;

• 2)    развитие связи и коммуникационных сетей в регионе. Услуги электронной связи повышают безопасность и качество жизни тех, кто проживает или временно находится в Арктике. Доступ к широкополосной связи облегчает электронное обучение, позволяет создавать цифровые медицинские, социальные службы и подключаться к средствам массовой информации. Предлагается продолжить работу Арктического совета по телекоммуникациям и изучить возможности улучшения связи и доступности широкополосного Интернета в Арктике;

• 3)    увеличение количества метеостанций для мониторинга состояния льдов, океана и атмосферы. Это повысит общественную безопасность, принесёт пользу международному судоходству и воздушному движению и поможет в развитии науки о климате в Арктике, повысит качество работы сетей мониторинга и наблюдения, а также улучшит управление рисками, связанными с климатом и водой. Усиленный мониторинг на суше, на море, в атмосфере и в космосе поможет в получении точных данных и заполнении географических пробелов, что, в свою очередь, приведёт к улучшению транспортных услуг и прогнозирования метеорологических явлений в Арктике, а также будет способствовать разработке столь необходимых сценариев климатических изменений. Предлагается развивать углублённое сотрудничество между арктическими государствами при содействии Всемирной метеорологической организации;

• 4)    внедрение образовательных программ для молодежи коренных народов ⁶ .

Финляндия в своей деятельности на арктическом направлении выступает за сохранение стабильности и мирного характера Арктики, считает, что регион может и должен развиваться как пространство сотрудничества и безопасности [4, Антюшина Н.М., с. 54–61]. В этом плане приветствуется позиция Президента Финляндии Саули Ниинистё, который заявил, что в течение двухгодичного срока у руля Совета Финляндия могла бы способствовать смягче- нию мировой политической ситуации, приняв у себя встречу на высшем уровне с участием лидеров России и США7.

Страна признаёт существование реальных угроз уязвимой природной среде Арктики, отдаёт приоритет развитию морского судоходства и соответствующей инфраструктуры, поддерживает участие коренных народов в международном сотрудничестве.

Она с пониманием относится к интересам, стратегии и политике арктических стран, внимательно следит за их действиями и заявлениями. Так, Канада и США в конце 2016 г. запретили выдачу лицензий на бурение на шельфе. Норвегия в своей политике в Арктике делает упор на научные исследования и подготовку квалифицированных кадров, позволяющих эффективно использовать ресурсы Севера. Приоритетами датско-гренландской политики в Арктике являются энергетика и добыча полезных ископаемых, сохранение природной среды. Исландия связывает перспективы развития транспорта в Арктическом регионе не только с судоходством, но и с воздушным транспортом, выступает против милитаризации Арктики за пределами национальной юрисдикции.

Финляндия, как и другие страны Северной Европы, признавая успехи России в освоении и развитии Арктики [5, Журавель В.П., с. 30–36], с беспокойством фиксирует увеличение её военного присутствия в Арктике. Однако анализ показывает, что уровень милитаризации Арктики не выходит за пределы разумной достаточности. Всякие обвинения России в милитаризации Арктики беспочвенны. По мнению заведующего отделом разоружения и урегули рования конфликтов Центра международной безопасности Национального исследовательского института мировой экономики и международных отношений имени Е.М. Примакова РАН А.В. Загорского, «Несмотря на обострение отношений между Россией и Западом, общая обстановка в Арктике остаётся стабильной и предсказуемой, а повестка дня регионального сотрудничества — конструктивной. До последнего времени Арктика оставалась одним из немногих регионов, где региональное сотрудничество не было принесено в жертву нынешнему ухудшению отношений России с США и другими западными странами. Однако в среднесрочной и долгосрочной перспективе международные риски в регионе могут возрасти в случае дальнейшего сохранения политической напряжённости в отношениях России с Западом» [6, Загорский А.В., с. 102]. Эта позиция неоднократно высказывалась и участниками международного научного форума «Арктика — территория диалога», который состоялся в марте 2017 г. в Архангельске.

Принимаемые нашей страной меры по развертыванию военной инфраструктуры направлены на защиту национальных интересов России, способствуют сохранению баланса сил в регионе. Сейчас важно восстановить военные контакты, уменьшить подозрения, чтобы избежать любых недоразумений между странами НАТО и Россией.

Позиция России на встрече в Фэрбанксе

На международной встрече АС в Фэрбанксе Россия чётко обозначила свою позицию по деятельности Арктического совета и вопросам международного сотрудничества в Арктике на современном этапе8.

Во-первых, по оценке Министра иностранных дел России Сергея Лаврова, все проблемы, которые могут возникать в Арктике, необходимо решать через политические переговоры в полном соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. Он отметил, что Россия много делает и будет делать для того, чтобы Арктика развивалась как территория мира, стабильности и сотрудничества, здесь нет потенциала для какого-либо конфликта, международное право позволяет надёжно обеспечивать в нашем общем регионе национальные интересы всех арктических государств, на которых лежит особая ответственность за долгосрочное развитие Крайнего Севера.

Во-вторых, С. Лавров подчеркнул, что Соглашение о развитии международного арктического научного сотрудничества соответствует задачам охраны природы, адаптации к изменению климата, налаживанию регулярного системного обмена между учёными восьми государств, а также экономическому развитию и удовлетворению нужд и улучшению условий жизни коренных народов Крайнего Севера и всего населения этого региона. По его мнению, данное межправительственное Соглашение придаст дополнительный индекс совместной исследовательской работе учёных всех наших стран;

В-третьих, в плане обеспечения безопасности в Арктике он предложил вернуться к опыту, когда между нашими странами до 2013 г. существовала практика ежегодных встреч начальников генеральных штабов вооруженных сил арктических государств, которые способствовали укреплению доверия и взаимопонимания.

В-четвёртых, Министр иностранных дел РФ подтвердил, что Россия как крупнейшая арктическая держава продолжает содействовать повышению устойчивости региона к гло- бальным вызовам, реализации одобренной Генассамблеей ООН Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 г., выступает за расширение взаимовыгодных экономических связей, развитие сотрудничества в рамках АС в сфере телекоммуникаций и активизацию деятельности Арктического экономического совета.

В-пятых, успешное развитие сотрудничества невозможно без укрепления его ресурсного потенциала, особое место и значение в котором принадлежит поддержке проектов АС, позволяющих задействовать новые технологические решения и внедрять экологические инициативы, в том числе по уменьшению выбросов чёрной сажи, ликвидации накопленных промышленных отходов;

В-шестых, Министр иностранных дел России Сергей Лавров пригласил арктических партнёров к взаимодействию в реализации российской программы экономического развития Арктики в сочетании с природоохранной деятельностью, мерами по повышению качества жизни и поддержке культуры и традиций коренных народов и всего населения Крайнего Севера.

Заключение

Состоявшееся в Фэрбанксе заседание Арктического совета укрепило фундамент мирного сотрудничества в Арктике. Этот регион имеет гигантский экономический потенциал. Его перспективное использование не должно стать предметом споров и тем более конфликтов между арктическими государствами. Россия исходит из того, что причин для конфликтов здесь нет. Кроме того, для мирной работы в Арктике заложена прочная международная правовая основа.

Россия открыта для международного сотрудничества в Арктике. Важнейшими вопросами в деле освоения Арктики, несомненно, должны по-прежнему оставаться обеспечение мира и устойчивого развития арктических областей, а также масштабные природоохранные мероприятия в контексте хозяйственной деятельности человека в этом крайне уязвимом с экологической точки зрения районе планеты.

Есть уверенность, что председательство Финляндии в АС, с учетом её богатейшего и многолетнего опыта работы в Арктике, пройдёт успешно и результативно. Наряду с достижениями в природоохранной деятельности, Финляндия как нейтральное государство с большим авторитетом в Арктическом совете попытается внести свой вклад в ослабление международной напряжённости между ведущими государствами мира. Но при этом надо учитывать тот факт, что Президент США Дональд Трамп предложил сократить средства, предназначенные для охраны окружающей среды и исследования климата.

В связи с тем, что у Финляндии и России много общего на арктическом треке, это может стать импульсом дальнейшего укрепления российско-финляндских отношений. В настоящее время Россия занимает третью позицию после Германии и Швеции среди торговых партнёров Финляндии. Продолжавшееся с 2014 г. снижение объёмов товарооборота (более чем в два раза: с 18 до 9 млрд долларов США в 2016 г.) прекратилось во второй половине прошлого года. В январе–феврале 2017 г. объём торговли вырос на 58% (до 1,8 млрд долларов США). Стабильным остаётся инвестиционное сотрудничество. Объём финских накопленных прямых инвестиций в Россию по итогам трёх кварталов 2016 г. составил 3,7 млрд долларов США, российских в Финляндию — 2,7 млрд долларов США. В настоящее время на российском рынке активно работает свыше 400 финских фирм. Прямо или косвенно в торговлю с Россией вовлечено около 7 тыс. финских компаний. В Финляндии присутствует около 3 тыс. компаний с участием российского капитала, в основном в сфере торгово-посреднических и консалтинговых услуг, туризма, транспорта и логистики. Высокой активностью отличаются взаимные поездки граждан России и Финляндии. Количество пересечений российско-финляндской границы остаётся весьма внушительным, хотя и сократилось в последние годы: с 13 млн в 2013 г. (рекордный показатель) до 8,8 млн в 2016 г.9 Министерство экономики и труда Финляндии в июле 2017 г. дало согласие на строительство газопровода «Северный поток-2» в территориальных водах Суоми в марте 2018 г.10

Сотрудничество наших стран в 2017 г. проходит под знаком 100-летия провозглашения финляндской государственной независимости.