Что привнесут в своё председательство в Арктическом совете Соединённые Штаты Америки

Завершение председательства Канады в Арктическом совете

С 2013 по 2015 год в Арктическом совете (АС) председательствовала Канада1. В этот пе--‐ риод было немало сделано для расширения и активизации деятельности организации. Так, был образован постоянный секретариат Арктического совета, согласованы все вопросы, необходи--‐ мые для обеспечения его работы (кадровые, финансовые, организационные). Произошло даль--‐ нейшее расширение диапазона деятельности АС на широкий круг практических дел, включая некоторые вопросы, связанные с добычей полезных ископаемых. Заключено второе в истории АС международное соглашение — по предотвращению разливов нефти и борьбе с возможны--‐ ми последствиями. Достигнута договорённость о создании новой площадки для переговоров — Арктическом экономическом совете. Принято решение об образовании коллективного фонда для совместного финансирования природоохранных проектов. Расширен состав стран--‐наблю--‐ дателей АС на основе предварительно разработанных критериев для приёма новых членов в АС в качестве постоянных наблюдателей. Подготовлен второй доклад по человеческому изме--‐ рению арктической политики, который очень важен для выработки социально--‐экономической политики в Арктике и защиты интересов коренного населения. В целом взаимодействие аркти--‐ ческих государств развивалось в этот период конструктивно.

Вместе с тем, в комментарии МИД России от 27 апреля 2015 года в связи с завершением председательства Канады в Арктическом совете отмечалось, что попытки канадского председа--‐ тельства вбрасывать в деятельность АС посторонние для арктического региона темы, политизи--‐ ровать дискуссию и ставить в зависимость от них принятие решений по тем или иным направ--‐ лениям международного сотрудничества в Арктике не способствовало делу. В комментарии МИД России подчёркивалось, что особенно это проявилось в ходе подготовки и проведения встречи в Икалуите. Однако такая линия Канады не встретила поддержки ни со стороны cамих приарктических государств, ни организаций коренных народов Крайнего Cеве--‐ра, единодушно отметивших недопустимость формирования конфронтационной повестки работы в этом аркти--‐ ческом формате.

Икалуитская декларация 2015 года

В 2015 году председательство в АС перешло от Канады к Соединенным Штатам Амери--‐ ки 2. На севере Канады в городе Икалуит 24 апреля 2015 года состоялась министерская встре--‐ ча АС. Российскую делегацию возглавил министр природных ресурсов и экологии Российской

Федерации С.Е. Донской. В связи с продолжающимся охлаждением отношений между Росси--‐ ей и Западом из--‐за украинского кризиса министр иностранных дел России С.В. Лавров на эту встречу не поехал. Следует отметить, что все предыдущие встречи он посещал и принимал в их работе активное участие. На заседании министры подписали Икалуитскую декларацию 2015 года, которая подвела итоги председательства Канады в АС 3.

В Икалуитской декларации подтверждается приверженность арктических государств сохранению мира, стабильности и сотрудничества в Арктике, намечены новые шаги по даль--‐ нейшему развитию международного взаимодействия. В этих целях принят ряд программных документов, включая межправительственный Рамочный план сотрудничества в сфере преду--‐ преждения загрязнения морских районов Арктики нефтью в результате нефтегазовой дея--‐ тельности и судоходства. План содержит перечень мер по предупреждению загрязнения неф--‐ тью в результате нефтегазовой деятельности в Арктике, а также перечень мер по предупре--‐ ждению загрязнения арктической морской среды нефтью в результате морского судоходства. Предусматривается обмен информацией между его участниками, в том числе в отношении процессов, правил, политики и практики, связанных с предупреждением загрязнения аркти--‐ ческой морской среды нефтью. Участники намереваются проводить оценку воздействия, включая оценку рисков и воздействия на окружающую среду для нефтегазовой деятельности и судоходства, которые могут привести к загрязнению арктической морской среды нефтью. На встрече также был принят Рамочный документ АС о действиях по сокращению выбросов черной сажи и метана, Стратегический план для арктических морей на 2015—2025 гг.

На сессии в Икалуите не было принято решение о предоставлении статуса наблюдате--‐ ля Европейскому союзу, несмотря на то, что осенью 2014 года Канада сняла свои возражения, которые были главным препятствием для принятия соответствующего решения два года назад. Разумеется, в условиях проведения ЕС политики санкций в отношении России, Москва не была настроена на то, чтобы распахнуть перед ним двери для участия в работе Арктическо--‐ го совета. Но и здесь было принято решение внешне элегантное — рассмотрение всех заявок, а не только заявки ЕС, на статус наблюдателей было отложено до следующей сессии совета, которая состоится через два года в США.

Начало председательство США в Арктическом совете (2015—2017

По итогам министерской встречи председательство в АС перешло от Канады к США. США выдвинули лозунг своего председательства «Единая Арктика: общие вызовы, возможно--‐ сти и ответственность». Определены основные направления работы Арктического совета на период председательства Соединенных Штатов Америки (2015—2017) 4.

В настоящее время Государственный секретарь США Джон Керри является Председа--‐ телем Арктического совета. Непосредственно в США проблемами Арктики занимаются: от--‐ ставной адмирал Роберт Дж. Папп, мл . — специальный представитель США по вопросам Арк--‐ тики (назначен в июне 2014 года, бывший руководитель Береговой охраны США, раннее та--‐ кой должности в США не было), Фрэн Алмер — специальный советник государственного сек--‐ ретаря США по вопросам арктической науки и политики.

Рисунок 1. Team for US chairmanship 2015 — 2017 of the Arctic Council Джон Керри. Роберт Дж.Папп, мл. Фрэн Алмер

В управленческую команду США по Арктике входят также Посол Дэвид Болтон — пред--‐ седатель Комитета старших должностных лиц, Джулия Горли — старшее должностное лицо, представляющее США в Арктическом совете, и другие 5.

Программа председательства США в Арктическом совете включает три основных направления работы:

• a)    улучшение экономической ситуации и условий жизни в арктических общинах;

• b)    обеспечение сохранности и безопасности в Северном Ледовитом океане и рацио--‐

нальное управление его ресурсами;

• c)    решение проблемы последствий изменения климата ⁶.

США акцентировали внимание на работу целевых групп по вопросам арктического мор--‐ ского сотрудничества (TFAMC), телекоммуникационной инфраструктуры в Арктике (TFTIA) и по укреплению научного сотрудничества в арктическом регионе (SCTF). Как будет построена рабо--‐ та этих групп пока неизвестно, также и то, чему американцы будут отдавать предпочтения.

США недостаточно уделяли внимания Арктике

Анализ показывает, что Соединенные Штаты Америки осознали и публично признали, что в своей деятельности страна недостаточно уделяла внимания Арктике и сильно в этом плане отстала от России, Норвегии, Канады и даже некоторых стран--‐наблюдателей АС. То, что Барак Обама, как первый действующий Президент США побывал за Полярным кругом, встре--‐ тился с жителями этой территории, является ярким тому подтверждением.

Особое место в американских дискуссиях занимает вопрос о развитии отечественного ледокольного флота. В настоящий момент у США из трёх ледоколов, способных действовать в арктических широтах, в эксплуатации находится два. Кроме того, по мнению экологов, суще--‐ ствующие ледоколы не могут быстро и эффективно помочь в ликвидации возможных ката--‐ строф при добыче нефти в Северном Ледовитом океане. Президент США Б. Обама принял решение начать строительство ещё одного тяжелого ледокола общей стоимостью до 1 млрд. долларов и ввести его в строй на два года раньше. «Важно, чтобы мы были готовы — идет ли речь о причинах, связанных с национальной безопасностью, или коммерческих причинах, — к тому, чтобы у нас было намного больше возможностей, чем есть сейчас», — подчеркнул пре--‐ зидент США 3 сентября 2015 года 7.

В тоже время в России шесть атомных ледоколов, из них четыре в эксплуатации — «Ямал», «50 лет Победы», «Таймыр», «Вайгач» и два находятся в резерве, проходят частич--‐ ный плановый ремонт. На российских верфях в настоящее время активно строятся атомные ледоколы «Арктика», «Сибирь» и «Урал». По информации генерального директора ФГУП «Атомфлот» В.В. Рукши строительство одного нашего ледокола обходится в среднем в 40 млрд рублей.

В США также отмечают, что Аляска нуждается в глубоководном порте на западе штата, реконструкции аэропорта г. Барроу на северном побережье, соответствующей инфраструктуре для реагирования на разливы нефти в Чукотском море и море Бофорта. Ряд экспертов обраща--‐ ют внимание на необходимость обновления карт этих районов для освоения новых маршрутов морских судов, а также возобновления разведывательных работ на арктическом шельфе.

Политики США уже много лет указывают на важность укрепления интереса граждан внутри страны к полярным делам, более широкое информирование рядовых американцев об «арктическом статусе» Америки. Речь в первую очередь идет о подписании Конвенции ООН по морскому праву (1982 года). Неучастие в ней вредит имиджу страны, создает нестыковку позиции США и стран--‐партнёров по АС и потенциальную возможность для изменения пози--‐ ции государства по проблемам Арктики. Следует отметить, что эту конвенцию подписали бо--‐ лее 140 стран мира. Кроме того, американское арктическое побережье — небольшое по про--‐ тяжённости. Оно сформировано в основном северным штатом Аляска и значительно меньше, чем у ещё одного претендента на обладание правами на богатства Арктики — Канады. По--‐ этому позиции США в споре за Аляску с другими северными странами не такие прочные [2]. Однако, как показывает анализ, провести вопрос о признании Конвенции по морскому праву через Сенат сможет только такой американский президент, который будет располагать проч--‐ ным большинством голосов в Конгрессе.

Как США намерены использовать своё председательство в АС

В условиях нерешённости многих вопросов, США намерены использовать своё предсе--‐ дательство в первую очередь для решения собственных внутренних арктических проблем. Среди них поиск консенсуса между штатом Аляска и федеральным правительством. Арктика в последние годы была зоной интересов штата Аляска. Однако этот штат, имеющий только од--‐ но место в Палате представителей Конгресса США, оказывает слабое влияние на политику федеральных властей. К тому же более 80% земель Аляски находится в федеральном управ--‐ лении, что приводит к конфликтам в отношениях между штатом и правительством страны (например, конфликт из--‐за возможности бурения нефтяных скважин в Национальном аркти--‐ ческом заповеднике «Arctic National Wildlife Refuge»). Президент США Б. Обама в 2015 году рекомендовал расширить Национальный арктический заповедник на 12 млн акров [3]. Таким образом, к числу территорий природного заповедника, признанных территориями дикой при--‐ роды, не подлежащими разработке полезных ископаемых, были отнесены потенциально бо--‐ гатые нефтью участки вдоль побережья США в Северном Ледовитом океане. Это предложе--‐ ние вызвало возмущение у сенаторов от Аляски, поскольку, по их мнению, оно подрывает перспективы экономического развития штата. Предложение Б. Обамы относительно расши--‐ рения Национального арктического заповедника усугубило разрыв в представлениях жителей Аляски и федерального правительства о приоритетах политики в регионе. Комиссия от штата Аляска по арктической политике выразила озабоченность в связи с тем, что правительство США не уделяет достаточного внимания мнению представителей штата при определении приоритетов председательства в Арктическом совете. В частности, Комиссия сочла, что в про--‐ грамме председательства мало внимания уделено вопросам разработки полезных ископае--‐ мых и создания новых рабочих мест. Комиссия также подчеркнула, что не поддерживает от--‐ несение дополнительных участков с потенциальными запасами полезных ископаемых в раз--‐ ряд территорий «дикой природы», так как считает, что жители Аляски должны иметь доступ к данным территориям. Таким образом, Комиссия предпочла бы, и большинство жителей Аляски, по убеждению её членов, согласились бы с ней, чтобы председательство в АС было направлено в большей степени на продвижение вопросов экономического развития, нежели вопросов изменения климата и защиты окружающей среды [3].

На наш взгляд, США будет активнее заниматься экономическими проблемам Арктики тогда, когда у её берегов возрастёт объём перевозок и постепенно будет снижаться себестои--‐ мость добычи нефти на шельфе или когда они почувствуют зависимость от импортируемой нефти, что может поставить под угрозу конкурентоспособность и влиятельность страны на глобальном уровне. В СМИ высказывается мнение, что на фоне международных проблем, с которыми США столкнулись в последние годы (конфликт в Сирии, ядерная программа Ирана, продвижение «Исламского государства», кризис на Украине), Арктика явно проигрывает из--‐за низкой конфликтогенности [3].

Как показывают первые месяцы председательства США, в своей деятельности они от--‐ дают приоритет вопросам климата. Об этом 1 сентября 2015 года заявил президент страны Б. Обама, выступая на международной конференции по взаимодействию в Арктике в Ан--‐ коридже (штат Аляска): «Я прибыл сюда сегодня, как лидер крупнейшей экономики мира и второй по масштабам страны--‐загрязнителя атмосферы, чтобы заявить, что Соединенные Штаты признают свою роль в создании этой проблемы и свою ответственность за её реше--‐ ние» 8. Катастрофически изменяющийся климат приводит к стихийным бедствиям, в которых пропадают целые населённые пункты. Планируется уменьшить вредные выбросы в атмос--‐ феру на треть к 2030 году, невзирая на планируемый рост производства и потребления. «Со--‐ единённые Штаты, конечно, арктическая нация. В этом году мы председательствуем в Арк--‐ тическом совете. Мы страстно желаем продолжать сотрудничество со всеми арктическими нациями. Сталкиваясь с проблемами, вы должны знать, что мы не можем их решать в оди--‐ ночку, мы можем решать их только вместе», — заявил Барак Обама9.

Рисунок 2. Выступление Б. Обамы. URL: ‐09/1441159517_2015--‐09--‐ 01t012922z_01_was922_rtridsp_3_usa--‐obama--‐

Президент США напомнил о необходимости подписания на конференции в Париже в декабре 2015 года «Соглашения по сокращению вредных выбросов в атмосферу», где каж--‐ дая страна должна представить свой план действий по выходу из экологического кризиса, принять меры для сокращения отрицательного влияния человека в Арктике.

Прогнозная оценка сотрудничества США с Россией в Арктике

В решении этих и других вопросов Соединённые Штаты, несмотря на охлаждение от--‐ ношений, надеются на конструктивное сотрудничество с Россией, в том числе в рамках Аркти--‐ ческого совета. Специальный представитель США по вопросам Арктики адмирал Папп говорит об этом постоянно, просит Финляндию быть посредником в налаживании более тесных от--‐ ношений с Россией.

Соединённые Штаты понимают, что выполнить все заявленные задачи и провести встречи на высоком уровне они смогут, только опираясь на усилия всех участников Арктиче--‐ ского совета, особенно России. Без тесного взаимодействия с Россией, например, будет трудно обеспечить эффективную реализацию соглашений о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике (2011) 10, о сотрудничестве в сфере готовности и реа--‐ гирования на загрязнения моря нефтью в Арктике (2013) 11. Без участия России проведение крупномасштабных учений будет, по крайней мере, неполноценным. Более того, для про--‐ движения таких сложных вопросов, как защита окружающей среды и изменение климата,

Арктика должна оставаться стабильным и мирным регионом. Практика работы АС показыва--‐ ет, что для решения задачи по внедрению новых долгосрочных приоритетов необходим консенсус, которого сложно будет добиться в атмосфере недоверия и напряжённости.

В этих условиях, на наш взгляд, перед тем, как делать шаг навстречу Соединённым

Штатам Америки, России необходимо учитывать и жёстко оценивать санкционные действия американской стороны в отношении нашей страны.

Соединённые Штаты 16 июля 2014 года ввели экономические санкции против России в связи с событиями в Украине. В санкционный список наряду с крупнейшими оборонными предприятиями России были включены энергетические компании «Роснефть» и «Новатек», а также Ассоциация поставщиков нефтегазовой промышленности «Созвездие»12. Отвечающее за экспортный контроль Bureau of Industry and Security (Бюро промышленности и безопасно--‐ сти) United States Department of Commerce (Министерства торговли США) 6 августа 2014 года добавило в санкционные списки Объединенную судостроительную корпорацию и установи--‐ ло правила на экспорт, реэкспорт или передачу буровых установок, запасных частей, про--‐ граммного обеспечения, насосов, бурильных труб и другого оборудования, предназначенно--‐ го непосредственно или косвенно для разведки или добычи нефти и газа глубоководных

(более 500 футов) участков, арктического шельфа, сланцевых проектов, имеющих потенциал для добычи13. 12 сентября 2014 года США ужесточили экспорт для российских газовых про--‐ ектов. В разные санкционные экспортные списки США к тому времени были включены рос--‐ сийские энергетические компании: «Роснефть», «Новатек», «Транснефть», «Газпром», «Газ--‐ пром нефть», «Лукойл», «Сургутнефтегаз»14.

К американским санкциям сразу же присоединился Европейский союз, закрыв для российских организаций, входящих в санкционные списки, европейский рынок капитала и возможности получения более дешёвых, чем в самой России, кредитов. Европейские санкции были направлены также на прекращение «предоставления услуг, необходимых при глубоко--‐ водной разведке и добыче нефти, работы в Арктике и на месторождениях сланцевой нефти, в том числе, услуги по бурению и испытанию скважин, а также по их геофизическому исследо--‐ ванию». В список оборудования, продажа которого требовала предварительного согласова--‐ ния, входило до 30 видов продукции для нефтяной и газовой промышленности [4].

В 2015 году разного рода санкции США были продлены, расширены и затронули не только большинство российских нефтяных компаний, но и также газовый сектор российской экономики, в том числе месторождения на континентальном шельфе России. 8 июля 2015 года американское Бюро промышленности и безопасности определило санкции в отношении некоторых энергетических проектов России 15. В санкционные списки было добавлено Южно--‐ Киринское поле нефти и газа на шельфе Охотского моря проекта «Сахалин--‐3». Под ударом санкций впервые оказался газовый сектор и «Газпром» как покупатель оборудования для освоения Южно--‐Ки--‐ ринского месторождения. Точечные санкции про--‐ тив Южно--‐Киринского месторождения поставили под удар и стратегическое сотрудничество «Газ--‐ прома» с англо--‐голландской нефтегазовой компа--‐ нией Shell, которая в начале августа объявила, что обсуждает свое вхождение в «Сахалин--‐3» (четыре шельфовых блока в Охотском море — Киринский, Венинский, Айяшский и Восточно--‐Одоптинский).

Санкционные ограничения в отношении Южно--‐Киринского месторождения делают проблематичным и реализацию масштабного проекта «Газпрома» по расширению на 5 млн тонн СПГ--‐завода проекта «Сахалин--‐2»16.

Санкции США и Европейского союза несомненно ограничивают временные сроки реа--‐ лизации стратегических проектов разведки и добычи углеводородов на арктическом шельфе

России, создают угрозы и риски для российских компаний. В то же самое время для россий--‐ ской экономики открываются новые возможности для импортозамещения. Известный учё--‐ ный, академик РАН Н.П. Лаверов вполне обоснованно считает, что «санкции на поставку обо--‐ рудования и технологий для глубоководного бурения, введённые западными странами, не критичны для освоения российского шельфа Арктики» [5]. Всё Карское море, его шельфовая зона находится на глубинах, не превышающих 150—200 метров, поэтому нам нужно сначала освоить малые глубины. Когда мы дойдем до больших глубин, то у нас и техника к тому вре--‐ мени будет своя и последовательное развитие технологии. Н.П. Лаверов подчёркивает по--‐ этому, что сейчас нет острой необходимости в глубоководном бурении. Разведанных запасов нефти и газа пока хватает, чтобы поступательно двигаться вперёд. «Я сторонник взвешенного подхода, и надеюсь, что мы не будем проявлять спешки в решении сложнейших проблем освоения Арктики», — заявил он [5].

Заключение

Несмотря на существующие разногласия важно добиваться, чтобы Арктика, в период председательства США в 2015—2017 гг. в Арктическом совете, оставалась регионом мира и стабильности, зоной, свободной от конфликтов на глобальном уровне.

Вместе с тем, необходимо чёткое понимание всей сложности современной ситуации, в том числе при анализе экономических и экологических проблем в арктическом регионе. Геополитическая обстановка складывается таким образом, что рассчитывать на отмену санк--‐ ций США в обозримом будущем не приходится. Более того, российским властям стоит быть готовыми к расширению санкций, которые могут как усугубить положение дел в отечествен--‐ ной нефтегазовой отрасли, так и затронуть новые отрасли экономики России. Крайне важно воспользоваться этим кризисным моментом для создания собственных конкурентоспособ--‐ ных технологий, чтобы снизить зависимость от других стран в будущем при освоении ресур--‐ сов арктического региона.

Необходимо также заметить, что появляются реальные возможности для тесного со--‐ трудничества по вопросам изменения климата, в чём явно заинтересованы США, для разви--‐ тия зелёной экономики в Арктике.