Обзор арктической политики Финляндии в 2010 х годах

Финляндия — одно из восьми арктических государств. С точки зрения международного права, она впервые была отнесена к этой группе стран в 1991 г., когда правительства СССР, Финляндии, Канады, Дании, Исландии Норвегии, Швеции и США подписали Декларацию о защите окружающей среды Арктики (Декларация Рованиеми) и соответствующую Стратегию [1]. Эти международно-правовые акты положили начало так называемому «процессу Рованиеми», сущность которого состояла в постепенной интенсификации сотрудничества в регионе [2]. Результатом стало создание в 1996 г. Арктического совета (далее по тексту — АС), в Декларации об учреждении которого (Оттавская декларация 1996 г.) за Финляндией закреплялся статус арктического государства [3].

Следует отметить, что именно Финляндия стала инициатором «процесса Рованиеми» [2]. Это говорит о том, что уже в конце 1980-х — начале 1990-х гг. государство чётко позиционировало себя в качестве самостоятельного игрока, способного влиять на дальнейшее развитие Арктики.

Признавая активную роль Финляндии в формировании международно-правового режима в регионе в 1990-е и 2000-е гг., следует заметить, что при этом арктическая политика страны в данный период не носила цельного, до конца последовательного и, в конечном итоге, самостоятельного характера. Если в начале 1990-х Арктика сама по себе представляла для Финляндии значительный интерес, то уже к концу десятилетия акценты в её внешней политике сместились и арктическая повестка, хоть и оставшись в сфере внимания руководства страны, всё же отошла на второй план, будучи вытесненной инициативой «Северного измерения» — проектом с бóльшим географическим охватом и фокусом на Балтийский регион. Именно в русле «Северного измерения» и развивалась финляндская политика в Арктике в 2000-е гг. [2].

Глобализация, повышение цен на природные ресурсы в 2000-е гг., ускорение темпов изменения климата и осознание новой транспортно-логистической роли Арктики стимулировали рост интереса к региону со стороны как арктических, так и неарктических государств. Результатом стал «бум» формулирования арктических стратегий, когда в период с 2009 по 2013 г. соответствующие документы были разработаны и опубликованы во всех странах-членах Арктического совета [5-6].

Первая арктическая стратегия Финляндии [7] была выпущена правительством М. Кивиниеми в июле 2010 г. (далее потек-сту — Стратегия 2010 г.). Установленные ею цели касались охраны окружающей среды, развития экономики и транспортной системы региона, вовлечения коренных народов в процесс принятия решения

Рисунок 1 – Арктический совет: государства-члены и постоянные наблюдатели по состоянию на сентябрь 2019 г. Источник — Arctic Portal:

по существенным для них вопросам, повышения роли региональных международных организаций, а также усиления присутствия ЕС в Арктике. Важно отметить, что характерной чертой Стратегии 2010 г. была её внешнеполитическая направленность: большая часть целей рассматривалась через призму взаимоотношений со странами-соседями по региону.

Стратегия 2010 г. действовала относительно недолго — до 2013 г. В конце 2012 г. стала ясна необходимость обновить и расширить её содержание. Это было связано со стремительным ростом значения Арктического региона для международных отношений, а также с частичной переориентацией вектора развития Финляндии на север [8].

В августе 2013 г. правительством Ю. Ка-тайнена была опубликована новая, ныне действующая арктическая стратегия Финляндии (далее по тексту — Стратегия 2013 г.). В сущности, она представляла собой более комплексную версию Стратегии 2010 г. и учитывала как внешне-, так и внутриполитические приоритеты развития страны. В качестве главной цели была заявлена стимуляция экономического роста и повышение конкурентоспособности региона с учётом экологических ограничений.

В таблице 1 в обобщённом виде представлены ключевые цели Стратегии 2013 г., подразделённые на шесть блоков ¹ : экономика, международное сотрудничество, социальная сфера, наука, окружающая среда и безопасность. Основное внимание уделено целям, имеющим международ-

Ключевые цели Стратегии 2013 г.

Таблица 1.

Блок	Обобщённые цели
Экономика	•    повышение международной конкурентоспособности традиционных отраслей экспортной специализации Финляндии (арктическое судостроение, «чистые технологии» в добывающей и энергетической отраслях, арктический туризм и др.) с учётом происходящих в арктическом климате изменений •    развитие инфраструктуры финляндской Арктики •    стимулирование устойчивого использования природных ресурсов
Международное сотрудничество	•    интенсификация контактов со странами-соседями по вопросам создания и функционирования общей транспортной инфраструктуры •    расширение сотрудничества в рамках региональных организаций (особенно АС и СБЕР), политики «Северного измерения», двусторонних партнёрств и на субрегиональном уровне •    улучшение международного имиджа Финляндии как арктической страны •    продвижение политики ЕС в Арктике
Социальная сфера	• повышение качества жизни и условий труда жителей финляндской Арктики • сохранение и развитие культуры коренных народов
Наука	•    расширение объёмов и спектра арктических исследовательских и образовательных программ •    участие в международном научно-технологическом обмене по вопросам, связанным с Арктикой
Окружающая среда	•    учёт экологических ограничений Арктического региона, рисков, связанных с активным присутствием человека, и необходимости предотвращать загрязнение окружающей среды в ходе любой деятельности, осуществляемой Финляндией в Арктике •    интеграция целей по борьбе с изменением климата и адаптации к нему в финляндские проекты международного сотрудничества •    разработка методов оценки и управления рисками, связанными с глобальным потеплением
Безопасность	•    продвижение идеи мирного урегулирования конфликтов в Арктике через региональные организации •    повышение уровня квалификации спасателей и военных, несущих службу в арктических условиях •    укрепление международного сотрудничества с партнёрами в сфере обороны, в том числе путём организации совместных учений

ное измерение.

Для реализации Стратегии 2013 г. предусмотрены следующие меры: совершенствование законодательного регулирования, предоставление государственного финансирования, привлечение экспертного сообщества, расширение деятельности специализированных агентств, активное участие в деятельности международных организаций, разработка дополнительных механизмов контроля и др.

Необходимо отметить, что Стратегия 2013 г. по своему содержанию в целом вполне соответствовала арктическим стратегиям других стран-членов Арктического совета. Имеющиеся различия могут показаться достаточно существенными при попарном сравнении стратегии Финляндии со стратегиям других государств, однако по сути основные цели и направления деятельности у всех восьми арктических стран в рассматриваемый период совпадают [5].

В 2016–2017 гг. правительство Ю. Сипиля обновило Стратегию 2013 г. Следует заметить, что масштабных изменений не вносилось, а были лишь уточнены стратегические приоритеты [9]. Кроме того, обновление несколько меняло расстановку акцентов во внешнеполитическом блоке целей, подчёркивая необходимость увязки арктических вопросов и проблем Северных стран в целом.

Обновление 2016–2017 гг. на данный момент остаётся последним изменением арктической стратегии Финляндии. Действующее правительство С. Марин в своей программе [12] обозначает намерение составить новую арктическую стратегию с учётом долгосрочных целей Финляндии и необходимых для их реализации ресурсов. Публикация данного документа запланирована на март 2021 г.

Для более детального анализа представляется уместным сравнить Стратегию 2013 г. (принимая во внимание коррективы, сделанные в рамках обновления 2016– 2017 гг.) с новой арктической стратегией Швеции [13]. Данное сравнение интересно в основном потому, что арктическая стратегия Швеции вышла совсем недавно — в сентябре 2020 г. Соответственно, сопоставление с ней — при учёте её предыдущей версии [14] — позволит примерно оценить то, насколько актуальна Стратегия 2013 г. в настоящий момент.

Сравнение позволяет сделать вывод о том, что Стратегия 2013 г. до сих пор в целом достаточно актуальна и отражает ключевые тенденции развития Арктического региона. Единственный аспект, по которому действующая арктическая стратегия Финляндии явно устарела, — это понимание текущей геополитической обстановки (так, в шведской стратегии 2020 г. гораздо большее внимание уделяется военным вопросам, что стало актуально лишь в последние несколько лет). Впрочем, назвать это фундаментальным недостатком трудно — данный фактор меняется очень динамично, что не может оперативно отражаться в документах стратегического характера.

В завершение кратко опишем результаты реализации арктической политики Финляндии в 2010-х гг. Наиболее концентрированное выражение она имела в период председательства Финляндии в АС в 2017–2019 гг., поэтому его итоги [15] можно использовать как первое приближение для оценки того, насколько успешна была финляндская арктическая политика в целом.

Главные достижения Финляндии за два года её председательства лежат в области охраны окружающей среды, развития цифровой инфраструктуры и образования. Проекты, реализованные и реализуемые в рамках данных направлений, по своему содержанию соответствуют Стратегии 2013 г. с учётом обновления 2016– 2017 гг. По ряду аспектов успешными были и начинания Финляндии в сфере международного сотрудничества.

Однако политическая напряжённость, существующая в отношениях между членами АС, всё же сказалась на результатах председательства Финляндии. Так, на министерской встрече АС 7 мая 2019 г. не была принята совместная декларация — впервые в истории Арктического совета. Это во многом было связано с жёсткой позицией США по экологической повестке. Не был одобрен и Стратегический план сотрудничества по Арктике до 2025 г., а также провалилась идея проведения арктического саммита на уровне глав государств.

Указанные факты не позволяют говорить о полном успехе арктической политики Финляндии в рассматриваемый период. Между тем необходимо всё же признать, что по крайней мере в 2017–2019 гг. её реализация шла в основном достаточно благополучно.

Подводя итоги, отметим, что арктическая политика Финляндии в 2010 х гг.

носила всеобъемлющий, гибкий и прогрессивный характер, отвечая на главные вызовы десятилетия. Её дальнейшее развитие, вероятно, будет связано с укреплением экологического направления, а также с повышением роли вопросов безопасности и обороны; при этом представляется, что она всё же сохранит свои основные черты и приоритеты. Впрочем, с полной уверенностью можно сказать лишь одно: в будущем Финляндия точно не откажется от своего статуса активного игрока на арктической арене.

Рисунок 2 – Коллективная фотография участников министерской встречи АС 7 мая 2019 г. Источник — Российская Газета: https://