Автономное «плавание» учреждений культуры
Автор: Чижиков Виктор Михайлович
Журнал: Вестник Московского государственного университета культуры и искусств @vestnik-mguki
Рубрика: Социально-культурная деятельность
Статья в выпуске: 1 (57), 2014 года.
Бесплатный доступ
В статье рассматриваются проблемы, связанные с реформами бюджетной сферы культуры, новый статус учреждений культуры, а также субсидирование заказа на услуги сферы культуры.
Реформы, субсидирование, статус, типы
Короткий адрес: https://sciup.org/14489644
IDR: 14489644
Текст научной статьи Автономное «плавание» учреждений культуры
Вначале о понятиях. В последнее время в учебных, научных публикациях, риторике чиновников разного уровня, педагогов и студентов все громче слышны высказывания о недостаточном финансировании культуры (подчёркиваем, культуры), смысл которых, в основном, сводится к оценкам материального, финансового положения учреждений культуры.
Само по себе это нормально: беспокоит низкий уровень оснащённости учреждений и организаций культуры, мало современной аудио- и видеоаппаратуры, качественных музыкальных инструментов, хороших сценических костюмов, низкие зарплаты, неустроенность помещений и т.д.
Но следует уточнить, что мы имеем в виду, когда говорим о финансировании культуры. Финансируем культуру или финанси- руем материальный достаток учреждений культуры, зарплату их сотрудников? Конечно, можно возразить — все взаимосвязано. Клубные учреждения, библиотеки, музеи, театры, галереи, фонды культуры выступают в качестве экспертов, посредников, трансляторов между произведениями искусства, артефактами культуры и потребителями. Но эти культурные институты не есть сама культура, как даже самый великолепный божий храм — не есть сам Бог.
Культура — это не только и не столько музей, библиотека или архив. Культура, встроенная в общественную жизнь, представляет собой саморазвивающуюся систему, которая трудно укладывается в рамки структурирования ограничений, управления, прямого финансирования и, естественно, подотчётности. Специфический характер индивидуальной
ЧИЖИКОВ ВИКТОР МИХАЙЛОВИЧ — доктор культурологии, профессор, заведующий кафедрой менеджмента социально-культурной деятельности Московского государственного университета культуры и искусств
CHIZHIKOV VIKTOR MIKHAILOVICH — Full Doctor of Cultural Studies, Professor, Head of
Department of management of socio-cultural activities, the Moscow State University of Culture and Arts
творческой деятельности в культуре композиторов, художников, режиссёров, артистов и т.д. вряд ли сопоставим с вопросами регламентации и управления.
Другое дело, в культурном процессе и его развитии, внутри организаций и учреждений культуры возникают ситуации, требующие необходимой поддержки государства, которая позволит избежать многих проблем и затруднений, включая и финансовые, и не позволит разрушить творческую среду.
Следовательно, «финансировать культуру» человека, культуру, которая живёт в нем, в его мировоззрении и деятельности, в чувствах и сознании, по меньшей мере, было бы странно. Финансировать сферу культуры (культурные институты), где реализуются ментальные и физические реакции и действия, поведения людей и социальных групп, не только возможно, но и необходимо, поскольку это позволяет обеспечивать стабильность социокультурной системы, её воспроизводства, возможность трансляции культурного опыта. Именно поэтому мы полагаем, что нужно точнее пользоваться терминами — не культуру финансировать, а финансировать сферу культуры.
Ре фор мы в бюд жет ной сфе ре куль ту ры . Деятельность учреждений и организаций культуры последнего десятилетия отмечена императивом оптимизаций, реорганизаций, преобразований и приобрела довольно острый характер. «Устоявшееся отношение к сфере культуры как области, которая не требует серьёзных управленческих и финансовых вложений, доминирует не только в России, но и характерно для многих стран Европы. Представители власти в свободное от работы время чаще всего наслаждаются культурой, и поэтому им кажется, что деятели культуры и те, кто ими руководит, не работают, а развлекаются» [1].
Связано это с тем, что система бюджетных учреждений была сформирована в совершенно другой социально-культурной и экономической среде и вошла в противоречие с современными требованиями развития государственного и муниципального управления и финансирования, которое строится сегодня в условиях взаимосвязи объёма и качества культурных услуг с выделяемыми субсидиями.
Преобразования начались не вдруг, как принято считать, с Федерального закона РФ от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Основные новации решения данной проблемы были заложены раньше — в ряде федеральных законов Российской Федерации, которые были приняты в короткие промежутки времени и которые дополняли, а иногда и противоречили друг другу.
Существенные процессы по реформированию бюджетной сферы культуры начались с реализации Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Главной задачей закона на то время было уберечь существующую сеть учреждений культуры, концентрацию кадров, финансов, материальных ресурсов на уровне районного звена. Декларировалось, что основные полномочия в сфере культуры на местном уровне передаются поселениям. Однако на деле это относилось только к организации библиотечного обслуживания, хотя наиболее квалифицированные кадры и финансовые ресурсы оставались в учреждениях культуры муниципального уровня.
Такая модель разграничения полномочий муниципальных и поселенческих структур в ряде случаев несла ощутимый потенциал, сказавшийся на численности учреждений культуры сельских поселений. А сокращение полномочий районных отделов культуры лишило их координирующей функции в организации социально-культурных процессов районного, межпоселенческого масштаба. Вывод из подчинения районных отделов культуры ранее подведомственных им учреждений культуры и недопонимание роли управления ими со стороны районных администраций привели к массовой ликвидации отделов культуры и, как следствие, к дезорганизации социально-культурных процессов.
В ныне действующей, изменённой редакции этого закона на уровень поселения возвращены полномочия по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). Поселения теперь имеют право на создание муниципальных музеев, обладают полномочиями по созданию условий для развития местного традиционного художественного народного творчества, сохранению, возрождению и развитию художественных народных промыслов.
Однако сохранение памятников истории и культуры опять же силами поселений весьма проблематично из-за отсутствия специалистов этого профиля и необходимой квалификации, необходимых финансовых ресурсов (достаточно ёмких). Тем не менее, решение о взаимодействии между органами местного самоуправления разных уровней найдено через делегирование полномочий, конечно, при взаимном желании администраций муниципального района и поселений.
В решении проблем бюджетной сферы культуры большие надежды связывались с принятием закона ФЗ от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Но созданию автономных учреждений препятствовали не только значительные суммы налога на муниципальное имущество, переданное им в оперативное управление, но и неоправданно сложная процедура их создания, требующая только на федеральном уровне индивидуальных решений по каждому учреждению. Таким образом, этот закон так и не смог решить проблему оптимизации бюджетной сети.
Нормы нового Федерального закона РФ от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципаль- ных) учреждений» предусматривают, прежде всего, изменение всей бюджетной сферы. Эффективность реализации этой нормы зависит от грамотности региональных и муниципальных нормативно-правовых актов — финансировать не по смете, а по услуге — норма, которая существовала формально, но не реализовалась на практике.
Этим законом предусмотрена возможность создания трёх типов государственных (муниципальных) учреждений: ка зён ных, бюд жет ных и ав то ном ных . Изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией, выбор типа осуществляется учредителем, с учётом желания коллектива учреждения культуры. Формы различаются по степени независимости от государства и степени финансово-хозяйственной самостоятельности. По сути, речь идёт о выборе таких условий дальнейшей жизнедеятельности учреждения культуры, которые определяют: разную степень финансово-хозяйственной самостоятельности учреждения; разную степень ответственности руководителя учреждения; разную возможность использования заработанных учреждением денег.
Ка зён ные уч ре ж де ния — самые зависимые от учредителя, некоммерческие, финансируются по смете; счета остаются в казначействе. Внебюджетная деятельность идёт в доход бюджета (поселения, района, области), учреждения культуры практически лишены самостоятельности, но в то же время для них сохраняется субсидиарная ответственность учредителя.
Модель казённого учреждения свойственна также для небольших муниципальных и некоторых региональных учреждений культуры (например, специальных учреждений типа библиотек для слепых, архивов, централизованных бухгалтерий, информационно-аналитических центров и др.).
Бюджетные учреждения (новые) — тоже некоммерческие организации, для их содержания не требуется перерегистрация, финансируются они через казначейство, но субсидиарная ответственность учредителя отсутствует (ответственность по долгам несёт не учредитель, а само учреждение). Следовательно, при неплатёжеспособности бюджетных учреждений учредитель не отвечает по его долгам. Бюджет формируется на основе госзаданий. На эту модель распространяется порядок закупок через процедуру конкурсов. Следовательно, данная модель хозяйствования мало чем отличается от предыдущей.
Ав то ном ные уч ре ж де ния . Они имеют наибольшую степень самостоятельности полномочий, но и ответственности: они самостоятельны в распоряжении внебюджетными поступлениями, которые поступают на их счета в банк; они обладают самостоятельностью при заключении договоров, на них не распространяется обязательство покупать товары и услуги по конкурсной процедуре. Расчётные счета можно открывать в коммерческих банках или оставлять в казначействе. Субсидиарная ответственность учредителя отсутствует, так же как и в бюджетных учреждениях. Отношения с бюджетом оформляются также через государственное (муниципальное) задание. Автономные учреждения могут быть созданы в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
Преимущества модели «автономное учреждение» культуры заключаются в следующем:
-
• оперативной процедуре финансирования и распоряжения финансовыми средствами, так как финансирование автономных учреждений осуществляется не через казначейскую систему исполнения бюджета, а путём предоставления субсидий и возможности размещения их в коммерческих банках;
-
• доходы автономных учреждений от деятельности, приносящей доход, поступают в их полное распоряжение;
-
• возможность самостоятельно использовать средства, сэкономленные, например, в
результате эффективной деятельности, на дополнительное материальное стимулирование работников;
-
• автономные учреждения имеют право получать кредиты (займы) на развитие учреждения и расходовать финансовые средства без размещения котировок, объявления торгов, аукционов.
Переход от сметного финансирования к финансированию на основе государственного (муниципального) задания позволяет развить и повысить их материальную заинтересованность. Автономные учреждения самостоятельно определяют приоритетные направления своей финансово-хозяйственной и экономической деятельности, что позволяет им более эффективно управлять своими кадровыми и имеющимися в их распоряжении финансовыми ресурсами.
Выбор той или иной модели государственного (муниципального) учреждения культуры (казённое, бюджетное, автономное) зависит от типа и характера его деятельности. На практике в качестве определяющего критерия зачастую рассматривается лишь доля ощутимых доходов от собственной деятельности и желание самостоятельно ими распоряжаться.
Принудительно и в массовом порядке учреждения культуры не «выталкиваются» в ту или иную модель хозяйствования, решение всех вопросов о системе муниципальных учреждений по-прежнему находится в компетенции муниципальных образований. Закон не заставляет переводить все учреждения в новый правовой статус.
В действительности вопрос о выборе типа должен решаться индивидуально для каждого учреждения культуры, исходя из большого количества критериев социального и экономического характера. К ним, помимо вышеупомянутого, можно отнести: исполнение государственных (муниципальных) функций; место расположения (городская или сельская местность); наличие или отсутствие конкуренции; социальная значимость осуществляемых видов деятельности;
формирование и сохранение культурного наследия, обслуживание социально незащищённых слоёв населения и т.д.; численность работников; обеспеченность основными фондами, их состояние и др.
Кроме социальных и экономических критериев, необходимо учитывать управленческий потенциал руководителя, поскольку эффективный менеджмент является ключевым фактором успешной деятельности учреждений. На региональном и муниципальном уровнях создание автономных учреждений проходит активно, особенно в тех субъектах РФ, где внедряются современные модели управления бюджетной системой.
За да ния на ус лу ги сфе ры куль ту ры . Государственное (муниципальное) задание является документом, в котором устанавливаются требования к содержанию, объёму, качеству, условиям и срокам выполнения работ и оказания государственных услуг в соответствии с уставной деятельностью учреждения культуры.
Государственные (муниципальные) услуги на очередной финансовый год субсидируются из бюджета, на основе расчётно-нормативных затрат на их оказание. Задание устанавливает показатели эффективности, объёма, категории получателей муниципальной услуги и результаты от оказания услуг.
Таким образом, устанавливается связь между финансовым обеспечением деятельности учреждения по оказанию услуг и качеством (результатом) его работы, «поскольку разработать и реализовать социально значимый проект — это ещё и реальный способ обеспечения дополнительного финансирования и развития учреждений и организаций культуры» [2].
Неиспользованные средства бюджетной субсидии не возвращаются и остаются в распоряжении учреждений культуры как дополнительный финансовый ресурс следующего года. Следовательно, бережное расходование средств при выполнении муниципальных заданий при необходимом качестве услуг является важным стимулом, мотивирующим сотрудников учреждений культуры.
Объём субсидий на выполнение заказанных учреждениям культуры услуг, как правило, в течение года (срока их реализации) не может быть уменьшен, за исключением ситуаций, когда изменяется объём самого задания на услуги. Кроме того, учреждения культуры вправе оказывать платные услуги населению, но только сверх установленного муниципального задания, а также в рамках задания, если это непосредственно записано в федеральном, региональных или муниципальных законодательствах. В этом случае платные услуги населению и муниципальные услуги предоставляются на одинаковых условиях. Поэтому платные услуги учреждения культуры, получающего субсидии государства, не следует включать в структуру госзаданий.
Муниципальное задание бюджетному учреждению должно отражать предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг в случаях, если законодательством предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен и тарифов. Учреждение производит самостоятельный расчёт стоимости билетов в театры, кинотеатры, музеи, на культурнодосуговые мероприятия и др., согласно утверждённому учредителем порядку.
Здесь возникают определённые проблемы, а именно в определении оптимальной цены. Цены должны формироваться на основе расчёта себестоимости и с учётом спроса и платёжеспособности населения определённой местности, но не «на глазок», интуитивно. Скажем, театр в провинциальной глубинке не может выставить стоимость билетов аналогично московскому «Современнику», и объём культурных услуг в провинции намного меньше, чем в крупных городах.
Правильно рассчитать стоимость единицы услуги — не простая задача, она должна решаться органом, который выполняет функции учредителя, но и не без заинтересованного участия учреждения культуры.
Список литературы Автономное «плавание» учреждений культуры
- Чижиков В. М. Управление сферой культуры -технологии эффективного развития//Вестник Московского государственного университета культуры и искусств. 2013. № 5. С. 70-76.
- Чижиков В. В. Концептуальные основы технологий менеджмента социально-культурной деятельности//Вестник Московского государственного университета культуры и искусств. 2013. № 5. С. 76-82.