Бюджетный сектор депутатского корпуса и паттерны отношений между ветвями власти в малых городах

Эта работа © 2025 Витковской Т. Б. распространяется под лицензией Creative Commons Attribution 4.0 International. Чтобы просмотреть копию этой лицензии, посетите

This work © 2025 by Vitkovskaya, T. B. is licensed under Creative Commons Attribution 4.0 International. To view a copy of this license, visit

–626

1 Пермский федеральный исследовательский центр УрO РАН, Пермь, Россия, ,

,

Изучение политических процессов, протекающих на уровне городов, является развивающимся направлением в отечественной политической науке. Исследовательский интерес к политическому измерению этого уровня человеческих отношений обусловлен тем, что в современной России не только регион, но и субрегион – это уровень, где формируется и отправляется политика.

В исследованиях российской городской политики фокус смещен на региональные столицы, крупные города и города-миллионеры (Tykanova and Khokhlova, 2023; Пустовойт, 2022; Борисова, 2010). Однако в последние пятнадцать лет политика в малых городах также стала предметом изучения (Овчинников, 2023; Laruelle, 2020). Есть работы монографического уровня (Чирикова и Ледяев, 2017; Черныш и Маркин, 2021). Одним из первых трудов, посвященных политическим процессам в малых городах, был сборник статей под редакцией О. Б. Подвинцева (Подвинцев, 2007).

Ученые уделяют внимание главскому руководящему корпусу муниципальных образований в Российской Федерации (Buckley et al., 2022; Сельцер, 2010), но малые города в этих масштабных исследованиях не изучались как отдельная категория. Вместе с тем публикуются работы, посвященные главам как участникам местной политики в малых городах (Чирикова, 2024; Ledyaev and Chirikova, 2022; Мархинин и Ушакова, 2021). Публикаций, представляющих результаты исследований депутатского корпуса в малых городах, не так много (Чирикова и Ледяев, 2022; Панов, 2019).

Предметом исследования являются и лоббистские усилия бизнеса, в том числе на площадках легислатур и администраций в малых городах (Klimovich and Bluhm, 2024; Ledyaev and Chirikova, 2020; Тев, 2012). Широкий блок работ раскрывает различные аспекты муниципального управленческого процесса, функционирования местного самоуправления (Axenov and Arkhipova, 2024; Мухаметов, 2021; Казанцев и Румянцева, 2020; Turchenko, 2017; Young and Wilson, 2007). Но, как правило, выборка таких исследований включает муниципальные образования разного размера.

Муниципальная автономия как поддержка муниципалитетами самостоятельности во взаимодействии с вышестоящими властями изучается (Шевцова и др., 2022; Гельман и Рыженков, 2010), но активнее на материалах крупных и средних городов, поскольку эти категории городов предоставляют больше примеров автономии, и зачастую муниципальная автономия понимается как самостоятельность местных глав. В городском пространстве могут разворачиваться конфликты, имеющие политическую природу, но анализ конфликтов и кооперации (Тыканова и др., 2024; Evans, 2023; Гилев и Шевцова, 2021) ведется преимущественно на материале средних и крупных городов, где шире круг сильных локальных акторов.

МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ

Малые города являются особой категорией российских городов. Критерии малого города различаются в зависимости от региона, но общее представление о малом городе предполагает небольшую численность населения (во многих классификациях, в том числе в классификации Министерства регионального развития Российской Федерации, – до 50 тыс. человек1)

и занятость значительной доли населения вне сферы сельского хозяйства.

Малые города являются многочисленной категорией, что позволяет предполагать ее большое разнообразие. Вместе с тем политическим процессам в малых городах свойственны общие черты и тенденции, задаваемые параметрами этих городов. Так, малый размер, малая численность населения, ограниченность ресурсов в распоряжении муниципалитета задают узость структуры власти, малую численность депутатов представительного органа, небольшой круг горожан, обладающих лидерским потенциалом и политическими амбициями.

Описания политического ландшафта малых городов России накапливаются, поскольку видятся специалистам актуальной исследовательской задачей, решение которой поможет понять характеристики российской локальной политики. В статье предпринята попытка дополнить описание отдельного фрагмента их политического ландшафта – представительной ветви публичной власти. Работа рассматривает представительные органы с точки зрения их состава, в контексте взаимодействия с главами муниципальных образований и функционирования системы местного самоуправления.

Статья посвящена бюджетным работникам в составе представительных органов местного самоуправления малых городов. Внимание автора сосредоточено на причинах и последствиях заполнения городских дум небольших городов представителями бюджетных учреждений и предприятий. Как особенности этой группы депутатов влияют на их отношения с главой и администрацией, взаимоотношения представительной и исполнительной ветвей власти в городе? Как, при отсутствии или пассивности других акторов на площадке городской думы, специфика этой депутатской группы и свойственная ей стратегия отношений с главой влияют на локальный политический процесс?

В статье представлены результаты углубленного исследования представительной публичной власти в пяти малых городах Уральского региона: Верхнем Тагиле, Кушве, Березовском (Свердловская область), Губахе и Чусовом (Пермский край). Исследование охватило период 2016–2024 годов, то есть период сроков полномочий двух последних на 2024 год созывов городских дум2.

Основой при подготовке статьи стали следующие эмпирические данные. Во-первых, материалы глубинных полуформализованных интервью с представителями городских дум и муниципальных администраций (N = 8). Интервью взяты автором в перечисленных выше городах в указанный период; в гайд (дата обращения: 01.08.2024); Свод правил СП 42.13330.2016 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений». Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89* [Электронный ресурс]: утв. приказом М-ва стр-ва и жилищно-коммун. хоз-ва Рос. Федерации от 30.12.2016 № 1034/пр. URL: (дата обращения: 01.08.2024).

интервью заложены вопросы о взаимовлиянии представительной и исполнительной власти в городе, взаимодействии бюджетных учреждений и исполнительной власти в городе, властной репутации главы, отдельных депутатов, депутатского коллектива. Во-вторых, данные о составе депутатского корпуса городских дум в названных городах за выбранный период, включая сведения о профессии, основном месте работы депутатов (информация в открытом доступе, размещена на официальных сайтах муниципальных образова-ний3). В-третьих, электоральная статистика, сведения о кандидатах, сведения о результатах выборов депутатов по этим пяти городам за указанный период (информация в открытом доступе, размещена на официальном сайте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации4).

Ниже представлены обобщения и заключения по итогам углубленного исследования пяти случаев. Ввиду небольшого их числа возможности экстраполяции сделанных автором выводов ограничены. Описанные паттерны взаимодействия депутатского корпуса и главы типичны для малого российского города, но в городах этой категории также могут иметь место альтернативные варианты отношений исполнительной и представительной ветвей местной власти.

Специфика субъекта Российской Федерации проявляется в особенностях малых городов, расположенных на его территории. Так, в приморских регионах выше численность курортов и туристических центров. В Уральском регионе по историческим причинам высока численность малых промышленных городов и малых городов, которые экспертами Института экономики роста им. П. А. Столыпина определяются как «спящие»5, – городов, утративших экономическую специализацию (Averkieva and Denisov, 2022, p. 177). Выводы настоящей работы могут быть использованы, с определенной долей осторожности, как рабочие гипотезы при изучении политического поля малых городов российских регионов со сходными характеристиками (например, старопромышленных районов), но не регионов с другим типичным социально-экономическим профилем малых городов.

РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

В каждом представительном органе малого города есть бюджетные работники – представители бюджетных организаций, или так называемые бюджетники. Это выходцы из профессиональной сферы образования и воспитания (руководители и преподаватели городских учебных заведений всех уровней, директора и сотрудники детских садов), здравоохранения (главные врачи и сотрудники поликлиник, больниц и других лечебно-профилактических учреждений), социальной помощи (руководители и работники центров социального обслуживания и реабилитации, домов временного пребывания и приютов), досуга, культуры и спорта (директора и работники библиотек, культурно-спортивных и парковых комплексов, домов культуры и народного творчества). Депутатами становятся руководители и рядовые сотрудники, профессионалы в указанных сферах. Они вместе формируют бюджетный сектор в составе депутатского корпуса представительного органа местного самоуправления. Например, в числе депутатов Думы Березовского городского округа седьмого созыва – главный врач и врач поликлиники, директор центра медицинской помощи, две заведующие отделениями и один сотрудник административного профиля в больницах, а также заведующая детским садом, директора школы, гимназии, лицея, школьный учитель, директор детского оздоровительного лагеря. В прошлом созыве в думе работали директор и работник городского культурно-досугового центра, директора двух школ, гимназии и лицея, школьный учитель, а также заведующий поликлиникой, главный врач поликлиники, заведующий отделением в больнице и хирург. Подобный профессиональный состав депутатского собрания типичен для малого города.

Бюджетные работники относительно легко получают поддержку избирателей на местных выборах, что позволяет им заполнять местные депутатские собрания. Имеет значение позитивный имидж их профессий, связанных с помощью людям, и ассоциации, которые вызывает деятельность в этих профессиональных сферах. Деятельность социальных работников, работников сферы образования и здравоохранения воспринимается многими как служение и долг, что созвучно с ассоциациями, которые вызывает депутатская деятельность как долг и служба «народных избранников». Бюджетные работники в небольшом городе являются местной интеллигенцией, имеют высокий для такого города образовательный уровень. Социальное обслуживание малого города ведет небольшое число бюджетных учреждений, что обеспечивает их представителям узнаваемость и известность. Плотность социальных сетей малого сообщества позволяет им накопить капитал социальных связей. Все это формирует их электоральный потенциал.

Бюджетные работники имеют «кредит доверия» у избирателей. «Очень многие люди оказывали свое доверие. Если люди видят, надеются... надо этот ресурс использовать», – признает директор школы, избравшаяся депутатом. «Я в думу выбрался из-за того, что я в этом городе тренирую детей, плюс занимаюсь подготовкой и организацией спортивных мероприятий, плюс еще инспектор по спорту. Поэтому в городе меня знают. И, вероятнее, нет, девя- носто восемь процентов, что меня выбрали именно из-за этого», – объясняет бюджетный работник.

Численность бюджетных секторов в депутатском корпусе двух последних (на 2024 год) созывов представительных органов местного самоуправления пяти городов – Верхнего Тагила, Кушвы, Березовского, Губахи и Чусового представлена в таблице.

Таблица / Table

Численность депутатского корпуса и численность бюджетного сектора (численность представителей муниципальных бюджетных учреждений и предприятий) / The number of members of the deputy corps and the number of members of the budget sector (the number of representatives of municipal budget institutions and enterprises)

Округ	Численность депутатского корпуса	Численность бюджетного сектора, созыв-2016	Численность бюджетного сектора, созыв-2021
Верхний Тагил	15	6	9
Кушвинский	20	10	4
Березовский	25	11	12
Губахинский	20	8	6
Чусовской	25	8	9

Источник: составлено автором на основе официальных данных о составе депутатского корпуса представительных органов местного самоуправления вышеуказанных городов.

Как правило, деятельность в бюджетном учреждении остается для работника основной – обеспечивает профессиональную самореализацию и постоянный доход, а деятельность на площадке органа самоуправления – дополнительной.

Порядок формирования и финансирования бюджетных учреждений, цели их деятельности предопределяют их зависимость от государственной или муниципальной власти. Бюджетные учреждения создаются Российской Федерацией, ее субъектами или муниципальными образованиями, муниципальные бюджетные учреждения – местными администрациями. Такие учреждения работают для обеспечения реализации полномочий органов государственнойвластиилиместногосамоуправления,выполняягосударственные или муниципальные задания. Их деятельность финансируется преимущественно в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Феде-рации6.

К сектору бюджетных работников в городской представительной власти автор относит также представителей муниципальных унитарных предприятий, несмотря на то, что последние формально не являются бюджетными учреждениями. Такие предприятия создаются для ведения деятельности, подлежащей дотированию, для решения социально значимых задач на местах и находятся в зависимости от местных администраций: городская власть формирует унитарные предприятия и назначает их руководителей, обеспечивает их имуществом, которое остается собственностью муниципального образования, определяет планы их финансовой и хозяйственной деятельности7.

Муниципальные бюджетные учреждения находятся в зависимости от главы города и администрации. Эта зависимость закреплена нормативной базой их деятельности, властной иерархией, системой финансирования и не может быть преодолена или проигнорирована работниками данных учреждений. В случае конфликта с должностными лицами, обладающими исполнительными полномочиями, бюджетные работники могут столкнуться с санкциями в отношении представляемых ими учреждений (сокращением финансирования, увеличением объема муниципального задания) или лично их (кадровые перестановки в учреждении не повлияют значимо на выполнение им работ и предоставление услуг, но повлияют на карьеру и доход работников). В целом руководители бюджетных учреждений считают «хорошие отношения» с исполнительной властью предпочтительными, поскольку не могут ни конкурировать за власть с местной администрацией, ни выйти из-под ее влияния. Под «хорошими отношениями» (как это несколько раз называлось в интервью) они понимают бесконфликтные отношения и коммуникацию, не осложненную бюрократическими барьерами. Директор бюджетного учреждения озвучивает распространенную позицию: « По моему опыту, дума и городская власть – они должны быть не в конфликте, а в тандеме, конфликт к конструктивизму не приведет ». В сложившихся условиях фронда муниципальной администрации в легислатуре небольшого города если и возможна, то почти никогда не составлена работниками бюджетных учреждений.

Глава стремится к расширению пространства своего влияния в городе и распространению своей власти на местные представительные институты. Как правило, ограничителем его властных интенций выступает именно представительный орган местного самоуправления. Причем эта ситуация задана институциональным дизайном системы управления городом, а не личными амбициями и локальными конфликтами акторов. Высокий уровень контроля над депутатским корпусом означает для главы контроль над городской представительной властью (хотя и ограниченный «разделением властей») и позволяет ему если не преодолеть, то частично компенсировать институциональные ограничения.

Инструментом контроля за депутатским корпусом в большинстве случаев выступает зависимость бюджетных работников от главы, которая существует на входе (на момент вхождения в состав легислатуры они уже несамостоятельны) и сохранится после окончания срока их полномочий (что они не могут не учитывать в своей депутатской деятельности). В ходе текущей работы городских дум бюджетные работники голосуют за инициативы, исходящие от исполнительной власти, и одобряют отчетные результаты деятельности главы и подведомственных ему структур. Бюджетный работник говорит от имени бюджетного сектора думы: «Конечно, были какие-то про- тиворечия. Все равно, все работали на благо города. То есть никогда такого не было, чтобы мы оценивали (работу главы города. – Т. В.) плохо. То есть мы всегда старались поддержать (главу города. – Т. В.)». «Бюджетные» депутаты наиболее лояльны исполнительной власти, причем их лояльность задана уязвимостью их позиции и зачастую не требует торга, манипуляций или других значительных коммуникационных усилий главы и его доверенных лиц.

Сектор бюджетных работников в депутатском корпусе может быть меньшим или большим, в зависимости от структуры городской экономики и местного сообщества, от наличия других активных и амбициозных претендентов на депутатский мандат на момент муниципальных выборов. В городах, где муниципальные бюджетные учреждения являются основным работодателем, депутатский корпус зачастую почти полностью состоит из бюджетных работников. Такие города составляют значимую долю в числе малых российских городов, делая ситуацию численного преобладания бюджетных работников в городских думах распространенной.

Большая доля бюджетных работников в городской легислатуре создает благоприятные условия для амбициозного главы, который получает поддержку своих решений депутатами, и такая поддержка важна – она означает придание решению статуса нормативного акта, обязательного для исполнения. Чем больше бюджетных работников заседает в городской думе, тем меньше препятствий для реализации политического курса администрации возникает в ходе взаимодействия органов местного самоуправления.

В малых городах, где есть другие бассейны рекрутирования депутатов, например частный бизнес, их представители частично вытесняют работников бюджетных учреждений из городских легислатур. Однако в настоящее время иные кандидаты (небюджетники) не заполняют городские думы полностью, поскольку ни бизнес, ни другие акторы местного уровня, как правило, не стремятся в одиночку формировать городские думы и поддерживать работу всего депутатского коллектива (Витковская, 2019, с. 662–666; Филиппова и Рябова, 2018, с. 84–85). По этой причине размеры бюджетного сектора легислатуры варьируют по малым городам, но бюджетные сектора как элемент представительной власти в городах такого типа сохраняются и воспроизводятся. Например, в Губахе расположено головное предприятие крупной группы компаний «Метафракс Групп», владеющей активами на Урале и за его пределами, – химический завод «Метафракс Кемикалс». Из двадцати депутатов Думы Губахинского муниципального округа семь – работники этого предприятия, но шесть – бюджетные работники (педагог общеобразовательной школы, директор и педагог колледжа, три директора муниципальных предприятий). В предыдущем созыве заседали шесть работников «Метафракс Кемикалс» и восемь бюджетных работников (директор спортивно-оздоровительного комплекса, художественный руководитель студии-театра, заместитель главного врача и врач больницы, четыре педагога). В Верхнем Тагиле расположена гидроэлектростанция (ГРЭС), которая выступает одним из основных поставщиков электроэнергии в Свердловской области. В Думе Верхнего Тагила работает три представителя ГРЭС, в предыдущем составе их было два. Вместе с тем в действующем созыве Думы девять бюджетных работников (директора четырех школ и заведующая детским садом, два педагога, оператор культурноспортивного комплекса и медицинский работник), а в прошлом их было шесть (директора двух школ, культурно-развлекательного центра, детской школы искусств, заведующая детским садом и педагог).

Как показывают исследования локальных кейсов в современной России, в малых городах бизнес может оказывать влияние на представительную власть, таким образом выводя ее из пространства контроля исполнительной власти, но далеко не всегда использует свои возможности (Чирикова и Ледяев, 2022, с. 7–10, 13–16; Панов, 2019, с. 99–101). Однако бизнес-сектор в представительном органе местного самоуправления как предмет изучения остается за пределами исследования, представленного в данной статье.

Широкий сектор бюджетных работников в легислатуре (более половины ее состава) обеспечивает главе механизм постоянного контроля за ее работой; более узкий сектор – канал влияния на депутатское собрание, как минимум на «точку входа» в депутатский коллектив, с которой можно начать коммуникацию с небюджетными депутатами. Более разнообразный, чем преимущественно бюджетный, состав депутатского корпуса ограничивает возможности главы и администрации в отношении городской легислатуры. Однако способность такого депутатского корпуса противостоять влиянию главы не задана автоматически профессиональным разнообразием депутатского собрания и зависит от многих факторов, в том числе и от того, много ли небюджетные работники добавляют к политическому весу городской думы, интересует ли их политическая сторона депутатской работы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Согласно принципам организации местного самоуправления в Российской Федерации, представительный, исполнительно-распорядительный и контрольно-счетный органы на местах создают систему «сдержек и противовесов»8. Рассредоточение власти, распределение между ними обязанностей, полномочий и привилегий защищает систему местного самоуправления от доминирования одного органа власти.

Вместе с тем повсеместное присутствие бюджетных работников в составе органов представительной власти означает существование в каждой городской думе депутатского сектора, зависимого от главы и администрации и проводящего их политический курс и решения. Логичная система поддержки деятельности муниципальной власти через муниципальные бюджетные учреждения, исполняющие муниципальные задания и получающие бюджетные субсидии, и справедливая (с точки зрения принципа представительства) система формирования депутатского корпуса из представителей местного сообщества, достаточно активных и компетентных для исполнения депутатских обязанностей, накладываясь друг на друга, создают в малых городах внутренне проти- воречивую ситуацию. Бюджетный сектор в депутатском корпусе представляет собой рычаг влияния главы и администрации на представительную власть, тогда как депутатский корпус коллективно должен служить противовесом и ограничителем исполнительной власти. Бюджетные работники, обладающие депутатским мандатом, остаются зависимы от администрации и главы и при этом наделены полномочиями, позволяющими и предписывающими их коллективу контролировать главу и администрацию.

Противоречивость сложившейся ситуации вполне осознается самими бюджетными работниками. Так, депутат и директор школы объясняет эту ситуацию, отмечая двойственность положения не только своих коллег – «бюджетных» депутатов, но и администрации: « С нами комфортнее работать администрации. Нонсенс в чем: это (администрация. – Т. В. ) наш работодатель, а мы – законодательная власть. Работодатель тут в неком конфликте, условном ».

Когда бюджетный сектор достаточно широк, чтобы лояльные главе депутаты составляли большинство, необходимое для принятия решений представительным органом местного самоуправления, городские думы не могут исполнять предписанную им роль «сдерживателя и противовеса» городской администрации. Описанное искажение баланса неизбежно, когда муниципальные бюджетные учреждения и предприятия являются основным бассейном рекрутирования местных депутатов, а глава претендует на доминирование. Таким образом в малых городах происходит сужение пространства локальной политики.

Это аргумент в пользу того, что состав городских легислатур, и прежде всего складывание их крупных секторов, является важным для понимания особенностей работы системы местного самоуправления и всего управленческого процесса в небольших городах. Изучение других секторов депутатского корпуса представляется перспективным направлением дальнейших исследований местного самоуправления в малых городах Российской Федерации.