Бюрократия социального государства: некоторые проблемы, тенденции, направления трансформации

Несмотря на то, что понятие «социальное государство» используется в России уже с XIX в., до настоящего времени в отечественной политико-правовой теории нет единого понимания данного феномена. Вместе с тем, научное сообщество сходится во мнении о недопустимости трактовки государства как социального, только исходя из того, что оно реализует общественные задачи в целом. Важнейшей задачей социального государства, полагают авторы, является целенаправленное преодоление противоречий, возникающих в буржуазном постсоветском обществе, за счет усилий самого государства. Рассматривая сущность государства, основоположник теории социального государства Л. фон Штейн отмечал, что государство само заинтересовано трансформироваться в социальное, исходя из заинтересованности в своем сохранении и развитии. Он также полагал, что эта задача должна реализовываться в конкретных функциях власти и аппарата управления. [1, с. 575]. Автор статьи в своих исследованиях неоднократно подчеркивал, что при построении правового государства в России, ознаменованного значительными трудностями, неизбежными отклонениями и издержками, чрезвычайно важным является избрание правильной стратегии, учет национальной, культурной и исторической специфики нашей страны, специфики развития ее правовой системы, ментальности нашего народа. Как показывает опыт, слепое копирование странами иных культур, определенных и кажущихся «естественными» и «универсальными» западных политико-правовых институтов может повлечь за собой весьма негативные последствия.

Последовательная реализация на практике доктрины социального правового государства становится возможной, во-первых, в условиях сформировавшегося гражданского общества, наличия мощных общественных объединений, союзов, объединений и партий, способных активно вырабатывать политическую инициативу, противостоять возможному произволу и неправовым действиям государственных структур или должностных лиц; во-вторых, при условии реального функционирования всей системы органов власти и управления, включая местное самоуправление, то есть системы, при которой существует разумный баланс органов власти и управления и не допускается «перекосов» в области их компетенций, а также реаль- ной, а не фиктивной ответственности власти перед гражданами. Принципы правовой социальной государственности возможно в полной мере реализовывать лишь тогда, когда интеллектуальный и культурный уровень большинства граждан страны позволяет рассматривать данное государство в качестве определенной бесспорной позитивной ценности, в качестве выражения подлинного народовластия. [2, с. 4]. Современное и общепринятое на Западе понимание государства в качестве социального предполагает конституционное гарантирование экономических и социальных прав и свобод и соответствующие государственные обязанности [3, с. 93-94; 20]. Государство призвано не просто декларировать себя как социальное, но и опираться на социальность как ценностную идею, реализовывать ее в политической деятельности, экономике, образовании, культуре, проецировать ее в социальные институты и инструменты, в том числе и в бюрократию, формируя ее установки и ориентиры, тем самым закрепляя признание со стороны государства своих обязанностей перед гражданами. К сожалению, отечественная бюрократия как социальный институт, не успевает адаптироваться к новым процессам, идущим не только мире, но и в российском обществе, чиновники не успевают их вовремя разглядеть, зачастую игнорируют происходящее или же, напрямую подавляют социальные инициативы гражданского общества, которые угрожают их интересам, сложившимся коррупционным схемам и т.д., что в совокупности может угрожать существующему политическому порядку. Обращает на себя внимание тот факт, что граждане РФ, выступая за «сильное государство», считают приоритетными социальные статьи бюджета страны (здравоохранение, социальная политика, образование). Больше стало полагающих, что в финансовой поддержке нуждаются регионы, (попутно заметим, что развитие регионов должно быть одной из приоритетных целей социально-экономической политики, что позволит ослабить внутреннее социальное напряжение и социальное неравенство и сохранить целостность и единство страны) и только 3% уверены, что, прежде всего, деньги надо выделять на чиновников [4]. По мнению граждан, «высокое благосостояние» остается главным параметром принадлежности страны к «великой державе». Почти 50% респондентов опасаются, что в повышении благосостояния граждан Президенту РФ помешает бюрократия [5].

Отличительная черта социального правового государства - признание и закрепление со стороны государства обязанностей перед гражданами, а не просто патерналистская забота о них по известной формуле «денег нет, но вы держитесь», очень удобной для «великодушной» бюрократии. Социальное государство, в отличие от государства патерналистского, требует от бюрократии обязательного выполнения социальных обязательств перед гражданами, в том числе и путем перераспределения доходов в целях выравнивания материального положения различных групп населения в условиях устойчивого роста бедности, которая в России происходит не столько из-за экономических факторов, сколько из-за извращения в распределительных отношениях [6, с. 44–45]. Социологи констатируют вопиющие случаи неравенства: децильный коэффициент (соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения) по данным Росстата, начиная с 1991 г. регулярно возрастал, а в 2015 г. превысил 16, а по некоторым экспертным оценкам составил 30 и даже 50 (с учетом теневых доходов).При этом, согласно рекомендациям ООН, данный коэффициент не должен превышать 8-10 [7]. Процесс дальнейшего расслоения населения России по доходам не закончен и сегодня.

Высокий уровень благосостояния на Западе достигнут во многом благодаря активному и целенаправленному вмешательству государства в экономическую сферу. В европейских социальных государствах негативные последствия существенно меньшей, чем в России, дифференциации по доходам, нивелируются благодаря активной деятельности государства. Возрастающее усложнение общественных отношений в современном обществе сделали необходимым растущий интервенционизм управления и планирования со стороны государства, что неизбежно ставит перед бюрократией новые задачи и обусловливают его вторжение в те сферы жизни общества, которые ранее регулировались без его участия, повышая значение госу-

дарства в экономической и социальной жизни. В частности, в Норвегии государство получает 78 % прибыли от нефтяных компаний. Поступления идут через бюджет, прежде всего, на социальные нужды, обеспечивая населению высокий уровень жизни. Все, что остается после трат на образование, медицину, социальные пособия, инвестируется в экономику.

Как верно заметил О.Г. Румянцев, нам следует помнить о том, что у значительной части граждан есть глубокая неудовлетворенность тем, как реализована Конституция РФ. Необходимо развивать заявленные в ней очень важные принципы социального государства. Развитие Конституции может идти через поправки, не меняющие ее концептуально, но реально вводящие парламентский контроль, гарантии свободных выборов, нормальной избирательной системы, гарантии развития гражданского общества, конституционной ответственности высших должностных лиц и др. [8, с. 84–85].В ходе государственного социального строительства мог бы частично использован и богатый советский опыт.

Развитие социального государства предполагает преодоление роста бюрократизации и коррупции. По индексу восприятия коррупции Россия в 2015 г. (данных за 2016 г. пока нет) поднялась на 119 (из 168) место, оказавшись в одном ряду с Азербайджаном, Гайаной и Сьерра-Леоне [9]. Вместе с тем, и политической, и в управленческой сферах отсутствует реальная конкуренция, на всех уровнях наблюдается некомпетентность и волюнтаризм при принятии решений, крупные национальные проекты реализуются непрозрачно, продолжается разрастание аппарата управления, сохраняется дублирование и наращивание административных функций, бессистемное разрастание законодательной и нормативно-правовой базы и т.д. Не обеспечена независимость судов от исполнительной власти, отсутствуют эффективные механизмы обеспечения реальной ответственности за незаконное обогащение, не обеспечена реализация контроля за движением средств публичных должностных лиц и членов их семей и т.п. Отчеты в регионах и ведомствах по исполнению утвержденного Указом Президента РФ от 1 апреля 2016 г. № 147 «Национального плана противодействия коррупции на 2016–2017 годы» происходят формально, в них отсутствует конкретика, не названы ответственные, конечные результаты и сроки исполнения.

Отсутствие эффективных правовых механизмов контроля над бюрократией со стороны гражданского общества остается еще одним пережитком патримониальной бюрократии в России. Очевидна неэффективность построения контроля за бюрократией только «сверху», неэффективность мощной вертикали контрольно-надзорной системы государства при отсутствии системы независимого народного контроля «снизу». Начало такому контролю «снизу», положит движение «Общероссийского народного фронта», задачами которого декларируются: контроль над исполнением указов и поручений главы государства, борьба с коррупцией, при условии, что деятельность ОНФне «забюрократизируется» ион не превратится (как это уже было истории нашей страны) в удобный для бюрократии инструмент манипуляции общественным сознанием, а он станет активным участником эффективной социальной политики, сбережения и развития человеческого капитала.

Общественный контроль особенно важен для становления местного самоуправления, поскольку мы наблюдаем социальное региональное неравенство, при котором проживание в отдельных регионах страны, весьма значительно различающийся по уровню социальноэкономического развития, становится условием неравных возможностей граждан. Региональное социальное неравенство, как отмечают некоторые исследователи, выступает в качестве фактора, определяющего особенности формирования в регионах конкретных социальнополитических ценностей, негативных установок и моделей поведения в виде наркомании, пьянства, суицида, других черт прогрессирующей в стране социальной патологии. Региональное неравенство становится одой из форм проявления социального неравенства, при котором проживание в отдельных регионах страны становится для граждан заведомым условием для обладания неравными возможностями в осуществлении жизненных шансов и потреб- ностей [10, с. 75]. При этом, несмотря на усилия СМИ стереть память о СССР, социальной защищенности населения Советского Союза, почти 60% граждан РФ сожалеют о его распаде, причем наиболее выражено желание реанимировать Советский Союз у респондентов в дотационных регионах, среди социально незащищенных категорий, для которых особенно актуальны проблемы низких пенсий, роста цен, тарифов ЖКХ, бесплатной медицины и т.д., что провоцирует их на представления о том, что «в советские времена жили значительно лучше», что советское государство было государством социальной справедливости, а РФ таким не является [11,20]. Неоспоримо, что концепция социальной справедливости остается основой российской культуры, устойчивой нормой ценностей в обществе, способной выполнять консолидирующую функцию, снимать социальную напряженность в социуме.

Граждане вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в целях наблюдения за деятельностью органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Они вправе становиться организаторами таких форм общественного контроля, как общественный мониторинг, общественное обсуждение, общественная экспертиза и др., что поможет формированию и развитию гражданского правосознания, предупреждению и разрешению социальных конфликтов, повышению уровня доверия граждан к деятельности государства и аппарата управления, реализации гражданских инициатив, обеспечению прозрачности и открытости органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, формированию в обществе нетерпимости к коррупции, повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций [12]. Развитие местного самоуправления не ослабляет центральную власть, напротив, оно разгружает ее от несвойственных функций, ставит ее в рамки правового поведения, позволяет сосредоточиться на решении современных вопросов. Как отмечал еще в начале ХХ в. Б.Н. Чичерин, общественное самоуправление делает из «государства живое целое», не позволяя ему стать мертвым бюрократическим механизмом [13, с. 86–87].

Развитию социального государства также необходимо расширение, близкого к общественному контролю, контроля парламентского [14]. К сожалению, в РФ не реализован институт парламентского расследования, предметом которого могли бы стать вопросы коррупции, расходования бюджетных средств, исполнения бюджета, законности деятельности федеральных органов исполнительной власти и их руководителей, деятельности государственных корпораций, госкомпаний, юридических лиц с участием государства и др. [15]. В Конституции Российской Федерации предусматривается только один вид парламентского контроля – бюджетный контроль, который осуществляется через специальный орган. Парламентский контроль над деятельностью исполнительной власти получил отражение в текущем законодательстве лишь в косвенной форме. В связи с этим автор солидарен сточкой зрения, высказанной в работах отечественных конституционалистов [16, с. 52] о несовершенстве механизма парламентского контроля над деятельностью органов исполнительной власти, что является предпосылкой злоупотребления этими органами своими полномочиями.

В свете анонсированной СМИ предстоящей административной реформы необходимо остановиться на некоторых аспектах повышения эффективности государственного управления. В письме Президенту РФ В.В. Путину Председатель Правительства Д.А. Медведев отмечает, что в государственном управлении отсутствует система взаимодействия между органами власти, столь необходимая для достижения результатов при решении сложных и комплексных задач. Построение работы министерства отдается на откуп министру, не ведется внешний контроль за эффективностью организации работы, а при смене руководителя меняется аппарат ведомства, приоритеты, методы работы, нарушается преемственность, суще-

ствующая система во многом сохраняет советские черты, опирается на старые методы мотивации, работает по инерции. Председатель правительства РФ предлагает определить ключевые показатели эффективности (KPI) для каждого министерства и сформировать понятную «приборную панель» для государственной власти с учетом общественной оценки ее действий. Министры должны нести персональную ответственность за достижение KPI, а не просто отчитывается о выполненных поручениях [17].

Следует отметить, что технология перманентных административных реформ, идущих в РФ второе десятилетие, буксует. Не произошло заявленной в Концепции административной реформы 2006-2010 гг. дебюрократизации государственного управления, снижения непосредственного влияния государственных служащих на экономику и жизнь граждан, упрощения и открытости деятельности органов государственной власти, существенного роста эффективности госуправления [18]. Снова и снова реформа проводится самой бюрократией, при отсутствии реального заказчика и движущей силы реформ в лице гражданского общества, заинтересованного в изменении государственной службы с целью подчинения ее нуждам граждан и их объединений. Сегодня много говорится о разработке и внедрении показателей эффективности и результативности деятельности органов государственной власти и государственных гражданских служащих. Эффективность государственного управления рассматривается с позиции двух измеримых составляющих: а) технической эффективности и экономической эффективности. Г.В. Атаманчук подразделяет социальную эффективность госуправ-ления на три вида: общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам; темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые в методике ООН; уровень национального благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран; упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений и др.; б) специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами (целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе) [19]. Представляется необходимым дополнить критерии эффективности показателями поступательного развития российского общества, выражающегося в повышении уровня и качества повседневной жизни граждан, уровня их социальной удовлетворенности, уровня доверия к бюрократии, прозрачности процессов управления.