Целевое обучение и прием: история и нормативно-правовое регулирование

История целевой подготовки кадров в вузах Российской Федерации насчитывает не одно десятилетие. В настоящее время целевое обучение (ЦО) выступает одним из значимых инструментов для выполнения основной цели системы профессионального образования — обеспечения потребности экономики страны в квалифицированных кадрах.

Как любая сфера деятельности, целевое обучение предполагает нормативно-правовое регулирование. Анализ эволюции законодательной базы ЦО позволяет проследить историю развития подхода государства к подготовке лиц с высшим образованием. Целевая подготовка кадров и ее нормативное регулирование в отечественной высшей школе фактически начались еще в дореволюционной России. Делая краткий обзор эволюции реализации идеи о выработке механизмов доведения выпускника вуза до заранее намеченного места работы, авторы публикации, посвященной целевому обучению как целенаправленной системе деятельности, обратили внимание, что тогда «студенты, обучавшиеся на „казенный кошт“ (на средства государства), были обязаны отработать положенное число лет в назначенных для них местах» [1, с. 36].

Методы исследования

В работе были использованы: анализ публикационного массива по теме, статистический анализ, анализ документов, метод унификации документации. Информационной базой исследования послужили законодательные и нормативно-правовые документы, регламентирующие ЦО, официальный сайт Минобрнауки России (раздел «Целевое обучение»)1, Единая цифровая платформа в сфере занятости и трудовых отношений «Работа России» (ЕЦП «Работа России»)2 и Федеральная информационная система (ФИС), осуществляющие сбор и генерацию информации о целевом обучении.

Вопросы целевого обучения изучали Н. В. Путило [2], Г. С. Скачкова [3], Н. А. Шевелева и др. [4]. О значении ЦО писали в своих трудах И. Н. Горелова [5], И. А. Трубченино-ва [6], М. К. Шушпанов [7] и др. Вопросы тру- доустройства выпускников-целевиков анализировали С. Ю. Кочерга [8], О. А. Фомин и др. [9]. В работах Т. Г. Калугиной3, Ю. В. Федотовой [10] обобщен опыт отдельных регионов и вузов в реализации ЦО в целом. Отдельные аспекты реализации целевого обучения, например, особенности учебно-методической работы рассмотрели Т. А. Гузева и др. [11]. Проблемы целевого обучения обсуждаются на международных, всероссийских научно-практических конференциях, например, на конференции «XVII Акмуллинские чтения», которая состоялась в Башкирском государственном педагогическом университете имени М. Акмуллы (Уфа, 2022 г.) [12].

Результаты исследования и их обсуждение

В начале 1930-х гг., в разгар индустриализации народного хозяйства, в СССР остро ощущалась проблема нехватки кадров на производстве, что было зафиксировано в постановлении Центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров СССР «Об улучшении использования молодых специалистов» от 15 сентября 1933 г .⁴ Содержание документа не было связано напрямую с целевым обучением. Однако доктор юридических наук Г. С. Скачкова акцентирует внимание на том, что практика обязательного распределения после окончания учебы впервые была нормативно закреплена именно в данном постановлении [3]. Оно позволило государству контролировать распределение трудовых ресурсов и обеспечивать потребности народного хозяйства в них.

Кроме того, в содержании ряда пунктов документа (например, 1, 3, 4, 9) полностью или частично представлены механизмы, которые впоследствии вошли в нормативное обеспечение ЦО и спустя свыше 90 лет сохраняют свою актуальность. Главным решением постановления стало введение обязательной отработки выпускниками на предприятии после окончания вуза в течение 5 лет1. Особый интерес вызывает четвертый пункт, обязывавший народные комиссариаты «поставить дело распределения таким образом, чтобы за год до завершения учебного заведения учащийся знал, на какое предприятие он будет командирован, и чтобы его преддипломный проект и дипломная практика обязательно были связаны с характером его будущей работы»2. Постановление предусматривало и социальные гарантии для молодых специалистов, например, обеспечение квартирами, а также создание благоприятных условий для их работы на предприятии «путем организации им помощи для освоения производства со стороны старых специалистов [фактически речь идет о наставничестве], обеспечения технической литературой, организации библиотек, консультаций и т. п.»3.

В рамках уточнения историографии законодательства ЦО в 2016 г. Н. В. Путило в статье «Целевой прием в вузы: история, вопросы и новые перспективы» [2] отмечает, что авторский коллектив Санкт-Петербургского государственного университета проанализировал постановление «Об улучшении использования молодых специалистов». В качестве его системного недостатка авторы указали на государственный патернализм. В постановлении он проявлялся в ограничении свободы лиц (самовольное устройство на работу рассматривалось как нарушение закона, виновные должны были привлекаться к судебной ответственности), что, по мнению авторов, приводило в конечном итоге к искажению эффективности системы образования и неэффективности экономической системы в целом [Там же]. Критическое переосмысление документов, созданных совершенно в других исторических обстоятельствах, безусловно, возможно и необходимо, однако стоит отметить, что при всех его недостатках данное постановление имело принципиальное значение: оно фактически заложило основы базовых механизмов реализации ЦО.

В статье Г. С. Скачковой приводится не менее десятка постановлений, изданных с начала 1940-х по конец 1980-х гг., регламентирующих распределение молодых специалистов в СССР [3]. Несмотря на неоднократные изме- нения законодательства, базовый принцип системы распределения сохранялся — выпускнику образовательной организации гарантировалось рабочее место. Что касается системы ЦО в вузах, то фактически до начала 1990-х гг. она была основана на соблюдении двух позиций: абитуриенты-целевики поступали в вузы вне конкурса, но при этом были обязаны после завершения обучения вернуться и отработать в тех организациях, которые их направили на учебу.

Впервые понятие «целевая подготовка» появилось в постановлении Совета Министров РСФСР от 10 июня 1987 г. № 241 «О мерах по коренному улучшению качества подготовки и использования специалистов с высшим образованием в народном хозяйстве» ⁴. В рамках исполнения данного нормативного документа министерствам и ведомствам РСФСР предписывалось «обеспечить в текущей пятилетке [ двенадцатой ] переход на новый тип взаимодействия высшей школы, производства и науки, предусматривающий, как правило, целевую подготовку специалистов на основе договоров…»⁵.

Постановление регламентировало, что часть расходов, связанных с обеспечением качества подготовки кадров, министерским и ведомственным структурам СССР, содержащим вузы, возмещаются за счет централизованных фондов и резервов министерств и ведомств.

Давая историческую оценку данного документа с точки зрения предложенного в нем механизма целевой подготовки специалистов на основе договоров, Н. А. Шевелева и ее соавторы справедливо отмечают, что произошедшие в 1990-е гг. коренные изменения в политической и экономической сферах страны свели на нет возможные позитивные последствия данного постановления [4].

Фактически еще за год до распада СССР постановление Совета Министров СССР от 19 декабря 1990 г. № 1311 «О мерах по развитию договорных отношений в подготовке специалистов с высшим и средним специальным образованием» отменило государственное распределение молодых специалистов⁶.

Развитие нормативно-правовой базы ЦО в 1990-е гг. приобретает более системный характер. В 1992 г. был принят Федеральный закон «Об образовании» № 3266-1 ¹, который в числе прочего регулировал вопросы целевого приема. Пункт 11 статьи 41 «Финансовое обеспечение образовательной деятельности» в целях содействия подготовке специалистов предусматривал возможность заключения договоров между государственными органами, предприятиями и образовательными учреждениями.

Появился первый нормативно-правовой акт, объектом регулирования которого являлось исключительно ЦО, — Постановление Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1995 г. № 9422. Оно утвердило Положение о целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием, которое действовало вплоть до ноября 2013 г. Можно выделить ряд особенностей целевой контрактной подготовки, предусмотренных положением:

• 1.    Количество обучающихся по целевой контрактной подготовке для подведомственных вузов, в том числе ЧГИК, определяло Минкультуры России. Однако необходимо отметить, что количество обучающихся-целевиков фактически регулировалось самими вузами, так как федеральные органы исполнительной власти ежегодные задания на целевую контрактную подготовку формировали на основе их предложений (заявок).

• 2.    Обучающийся фактически должен был заключить два отдельных двухсторонних контракта (договора) на срок до трех лет: один — с учебным заведением, второй — с потенциальным работодателем. Не позднее чем за три месяца до завершения обучения руководитель учебного заведения предлагал студенту заключить (подтвердить) контракт с работодателем, который должен был соответствовать уровню и профилю его профессионального образования. В п. 4 постановления было указано, что Министерству труда Российской Федерации и Государственному комитету Российской Федерации по высшему образованию в месячный

• 3.    Кроме того, согласно положению, в контрактах должны были быть установлены порядок доплаты, пособия, предоставления льготы по оплате проживания в общежитиях, коммунальных и бытовых услуг, условий материального обеспечения за счет средств учебного заведения и работодателя.

срок необходимо разработать и утвердить формы типовых контрактов между студентом и работодателем, между студентом и учебным заведением.

Иногородние выпускники, выезжающие на работу в соответствии с заключенным контрактом, имели право на получение компенсаций за расходы, связанные с переездом. Работодатель должен был обеспечить их жилой площадью по установленным нормам. Типовые формы контрактов содержали меры поддержки, которые не были указаны в самом тексте положения.

В целом необходимо признать, что изложенный в положении правовой механизм, регулирующий целевую контрактную подготовку, имел ряд существенных недостатков, а именно:

• –    допускалось нецелевое расходование бюджетных средств;

• –    основное бремя финансирования целевой контрактной подготовки несло государство, при этом работодатели в контракте могли значительно минимизировать свои затраты;

• – отсутствовала ответственность работодателей и выпускников за отказ от трудоустройства;

  – работодатели не участвовали в разработке содержания образовательных программ, не влияли на их адаптацию с учетом потребности практики.

Целевой губернаторский прием в вузы в полном объеме начал осуществляться с 1999 г. в соответствии с постановлением губернатора Челябинской области П. И. Сумина «О целевом „губернаторском“ приеме в высшие учебные заведения Челябинской области» от 28 апреля 1999 г. № 1753.

Вплоть до 2010 г. такие постановления (распоряжения) были ежегодными и выходили в апреле-мае, накануне приемной кампании. Губернаторский прием содействовал органам государственной власти и местного самоуправления в подготовке кадров для решения со- циально-экономических проблем в сельских, горнозаводских районах и шахтерских городах области. Инициатором идеи целевого приема стал П. И. Сумин (1946–2011), который возглавлял Челябинскую область с 1997 по 2010 г. и вошел в историю как социально ориентированный губернатор. Обращая внимание на социальную значимость Губернаторского целевого приема, в интервью газете «Южноуральская панорама» от 20 ноября 2008 г. Татьяна Калугина, в то время первый заместитель министра образования и науки Челябинской области, отметила, что «за эти годы [1998–2007] с его помощью удалось подготовить более 3,5 тысячи специалистов с высшим образованием»1.

В 2008 г. на 25 % сократилось общее количество целевых мест по Губернаторскому приему, а количество вузов, принимающих целевиков, уменьшилось в два раза. Анонсируя изменения в порядке Губернаторского приема на 2009/10 уч. год, Т. Калугина указала что они связаны, с одной стороны, с изменениями в федеральном законодательстве (принят новый Бюджетный кодекс Российской Федерации), а с другой — с проблемой «невозвращенцев»: «из 1037 выпускников, обучавшихся по губернаторскому набору в 2005–2007 годах, вернулись в муниципальные образования только 537 человек, то есть 51,8 процента»2.

В своем интервью Т. Калугина раскрыла особенности перехода к новой системе финансирования: вместо разового взноса в размере от 3 до 8 тыс. рублей от муниципалитета или даже от родителей планировалось ввести субсидии муниципальным образованиям из областного бюджета. При этом между всеми заинтересованными сторонами (муниципалитет — вуз — студент) должен быть заключен договор-контракт. Однако поиск в справочно-правовых системах нормативно-правовых документов, регламентирующих переход к новой системе финансирования, не дал положительных результатов.

В 2009, 2010 гг. существенно сократилась номенклатура направлений подготовки (специальностей), на которые были выделены квоты целевого приема. Преимущество было отдано наиболее востребованным УГНС, потребность в которых остро ощущалась в сельских районах и малых городах Челябинской области, прежде всего это математические и естественные науки, инженерное дело, здравоохранение и медицина, сельское хозяйство, педагогика. В 2009 г. из списка вузов, осуществляющих подготовку целевиков, был исключен Челябинский государственный институт культуры (так как набор на УГНС «Культура и искусство» не осуществлялся).

В мае 2011 г. решением нового главы региона М. В. Юревича губернаторский целевой набор в вузы региона был отменен3.

Впервые в ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» ⁴ вопросам целевого приема были посвящены не отдельные пункты в статье, а самостоятельная статья 56 «Целевой прием. Договор о целевом приеме и договор о целевом обучении», включающая 10 частей. По сути, данная статья рассматривалась как новая модель целевого приема и ЦО.

Так, если в ФЗ «Об образовании» 1992 г.5 только предусматривалась возможность заключения договоров между государственными органами, предприятиями и образовательными учреждениями, а в ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» 1996 г.6 регулировались лишь квоты по целевому приему в вузы, то ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» 2012 г.7 стал основным нормативным актом, регулирующим вопросы целевого приема. Он уточнил условия заключения договоров о целевом приеме и ЦО, перечислив для каждого из них существенные параметры, такие как, например, организация учебной и производственной практики для обучающегося. В настоящем законе были прописаны права и обязанности сторон, а также ответственность за невыполнение обязательств в части трудоустройства в отношении как обучающегося, так и работодателя (в частности, были введены штрафы).

Конкурс проводился в рамках квоты целевого приема в соответствии с установленным порядком приема. Стороны договора о целевом обучении самостоятельно определяли перечень оснований как для освобождения гражданина от исполнения обязанности по трудоустройству, так и для досрочного прекращения данного договора.

В 2015 г. ЧГАКИ возобновила набор по целевому приему. В документах приемной комиссии вуза в номенклатуре дел (дело № 07-08 «Отчеты о работе приемной комиссии») был выявлен документ «О проведении приемной кампании в 2014/15 учебном году». Вероятно, это был ответ на запрос Министерства образования и науки Челябинской области. Результаты целевого приема красноречиво свидетельствует, что несмотря на нормативно-правовое совершенствование целевого набора остаются нерешенные проблемы: недостаточно высокая мотивация абитуриентов к поступлению на целевые места; слабая подготовка абитуриентов; выделение целевых квот на специальности, по которым муниципальные образования не смогут трудоустроить выпускника-целевика, а значит, вся система сработает вхолостую.

На селекторном совещании Правительства России на тему «О повышении эффективности целевого обучения и целевого приема» (14 октября 2016 г.)1 ректор Нижегородского государственного педагогического университета имени Козьмы Минина А. Фёдоров познакомил присутствующих с результатами эксперимента по совершенствованию модели целевой подготовки педагогов (более развернутый анализ результатов эксперимента в четырех регионах России по апробации модели целевого приема и ЦО, изложенной в статье 56 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», был представлен в публикации С. П. Волохова [13]).

Во вступительном слове председателя Правительства России Д. А. Медведева на селекторном совещании, в частности, были отмечены: несовершенство набора абитуриентов на ЦО; фактическое отсутствие мер социальной поддержки студентов-целевиков со стороны заказчика; слабость механизма гарантированного трудоустройства выпускников ЦО. Основной доклад на совещании был сделан министром образования и науки Российской Федерации О. Ю. Васильевой, которая представила анализ данных мониторинга целевых договоров, проведенного Минобрнауки в 2016 г. Мониторинг показал неэффективность действующей системы ЦО, например, «более 51 % договоров о целевом обучении не содержит мер социальной поддержки студентов, более 62 % договоров — сроков трудоустройства выпускников»2. Среди причин данной ситуации О. Ю. Васильева назвала отсутствие у регионов средств для оказания мер социальной поддержки, а также очень низкую заинтересованность самих работодателей».

В рамках выполнения решений совещания в декабре 2017 г. Правительство России внесло изменения в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29 октября 2012 г. № 273-ФЗ в части совершенствовании ЦО. Результатом данной работы стал Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования целевого обучения» от 3 августа 2018 г. № 337-ФЗ ³, который вступил в силу с 1 января 2019 г.

Этот закон внес поправки в статью 56 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», из содержания которой были исключены нормы, регламентирующие целевой прием. Сама статья получила новое название: «Целевое обучение». Вопросы, относящиеся к целевому приему, были изложены в новой статье 71.1 «Особенности приема на целевое обучение по образовательным программам высшего образования».

Поправки касались условий заключения договора о целевом обучении. В связи с этим были установлены новые правила ЦО:

– круг потенциальных заказчиков ЦО конкретизирован (вместо общего понятия «организация» в ч. 1 ст. 71.1 приведено 8 типов хозяйствующих субъектов) и значительно расширен, вплоть до юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ч. 1 ст. 56);

– по специальностям, направлениям подготовки, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации, высшие учебные заведения должны принимать студентов-целевиков в пределах установленной квоты, но по отдельному конкурсу, проводимому в соответствии с порядком приема, предусмотрен- ным ч. 8 ст. 55 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29 октября 2012 г. № 273-ФЗ (ч. 5 ст. 71.1 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»);

– сторонами договора о целевом обучении могут быть не только предприятие-заказчик и абитуриент, но и организация, осуществляющая образовательную деятельность, и (или) организация, в которую будет трудоустроен гражданин в соответствии с договором о целевом обучении (ч. 5 ст. 56 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»).

Анализируя значение Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования целевого обучения» от 3 августа 2018 г. № 337-ФЗ1, авторы статьи, опубликованной в журнале «Высшее образование в России», отмечали, что его положения «призваны способствовать созданию гарантированной системы доведения специалиста до нужного места работы, формированию эффективного механизма удовлетворения потребностей выделенных Правительством отраслей экономики и социальной сферы квалифицированными кадрами со средним профессиональным и высшим образованием, приоритетному обеспечению кадрами субъектов Российской Федерации, где имеющийся дефицит кадров не может быть восполнен непосредственно региональным рынком труда» [1, с. 36].

Постановление Правительства Российской Федерации от 13 октября 2020 г. № 1681 «О целевом обучении по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования» ² утвердило уже ставшую традиционной триаду: положение о целевом обучении; правила установления квоты и типовую форму договора о целевом обучении.

Положение установило требования к содержанию договора о целевом обучении, включая обязательства сторон, сроки исполнения обязательств, основания для досрочного прекращения действия договора и другие важные аспекты. Также были определены случаи, когда заказчик вправе требовать возмещения затрат на обучение студента, если тот не выполнил свои обязательства после окончания учебы. За время действия постановления от 13 октября 2020 г. № 1681 в него неоднократно вносились изменения, содержательно связанные со всеми его разделами. Документ должен был действовать до 1 января 2027 г.

С 2020 г. Правительство Российской Федерации начинает ежегодно издавать распоряжения по установлению на следующий год квоты приема на ЦО по образовательным программам высшего образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета. Анализ распоряжений показывает, что каждый год наблюдается тенденция к увеличению количества целевых мест в вузах. Это связано с необходимостью удовлетворения потребностей государства и бизнеса в квалифицированных специалистах.

Анализируя правовую базу ЦО, сложившуюся к началу 2021 г., А. С. Кельсина в статье, посвященной проблемам ЦО, обратила внимание на основные моменты заключения договора о целевом обучении [14]; например, она пишет, что договор о целевом обучении может быть двух- или многосторонним.

Начиная с 2021 г. на научно-практических конференциях обсуждаются вопросы нового механизма целевого набора. Публикуются статьи по итогам конференций [5; 6], в которых отмечается необходимость формирования трудовых ресурсов.

Рассмотрим, что появилось в ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»3 после 1 мая 2024 г. в части ЦО:

– впервые законодатель ввел понятие «целевое обучение»; ст. 2, содержащая основные понятия, используемые в ФЗ, дополнена п. 36, в котором ЦО определяется как «получение гражданином профессионального образования в соответствии с договором, предусматривающим трудоустройство гражданина по завершении им обучения и осуществление им трудовой деятельности в соответствии с полученной квалификацией»;

– появилась возможность обучения за счет собственных средств образовательной организации, включая поступления от приносящей доход деятельности, пожертвования и целевые взносы граждан и организаций;

– в части срока осуществления трудовой деятельности в месте, определенном договором о целевом обучении, введены пределы от 3 до 5 лет;

– в договоре о ЦО можно прописывать практику и наставничество у заказчика, а также требования к успеваемости с возможностью сокращения заказчиком мер поддержки при их несоблюдении.

Все перечисленные нововведения были, безусловно, важны, но не они поменяли механизм целевого приема в 2024 г. Главную роль здесь сыграли, по сути, революционные сущностные изменения в законодательстве о целевом наборе, а именно:

– заказчик (работодатель), осознанно выстраивающий кадровую политику, должен размещать предложения о заключении договоров о целевом обучении на ЕЦП «Работа России»1;

– гражданин (т. е. абитуриент, готовый поступать в рамках квоты приема на ЦО) одновременно с подачей заявления о приеме на обучение должен в электронном виде подать заявку на ЦО посредством федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг»2.

Постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2024 г. № 555 «О целевом обучении по образовательным программам среднего профессионального и высшего образо-вания» ³ расширило список утверждаемых документов. Были обновлены правила поступления на ЦО, пересмотрен порядок предоставления мер поддержки (например, указан минимальный размер, до которого заказчик может сократить материальную поддержку в случае, если гражданин не выполняет требования к успеваемости) и т. д.

Заключение

Нормативно-правовое регулирование целевого приема и обучения прошло долгий путь развития. Целевое обучение как система гарантированного трудоустройства выпускника вуза на заранее намеченном месте работы появилось в практике отечественной высшей школы на рубеже XIX–XX вв. и далее неоднократно получало нормативное закрепление при плановой экономике Советского Союза. Целевой прием в современной системе высшей школы, ориентированной на удовлетворение потребностей рынка труда, продолжает оставаться важным инструментом государственной политики в области профессионального образования, обеспечивающим подготовку высококвалифицированных специалистов для различных секторов экономики.

Проведенный анализ эволюции нормативно-правового регулирования целевого приема и обучения показывает, что изменения в законодательстве в данной сфере всегда были направлены на повышение гибкости и эффективности системы, расширение круга участников и улучшение контроля над выполнением обязательств всех субъектов.

С 2024 г. вступил в действие новый механизм реализации ЦО, отвечающий требованиям современных тенденций цифрового общества. Абитуриентам, студентам-целевикам, заказчикам (работодателям) и вузам необходимо адаптироваться к существенным изменениям в механизме реализации ЦО.