Частноправовые и публичные составляющие жилищного права и законодательства

Вопрос о сущности и месте жилищного законодательства в системе отраслей российского законодательства обсуждается специалистами уже давно. Исследование этой проблемы тесно связано с анализом вопроса о соотношении категорий «система права» и «система законодательства».

В научной литературе прочно утвердилось мнение о том, что понятия «система права» и «система законодательства» взаимосвязаны, поскольку нормы права в большинстве современных развитых государств находят свое выражение в законодательстве как важнейшем источнике внутригосударственного права.

По утверждению А. В. Мицкевича, система права - это внутренняя структура, выявляющая закономерности, имманентные свойства позитивного права, а система законодательства - это внешняя форма его выражения1. Система права дает научное выражение закономерностей, общих связей содержания правовых предписаний, присущих позитивному праву, законодательство же, как основной источник права, выступает внешней его официальной формой, необходимой для практического применения. Поэтому данные понятия рассматриваются в науке как однопорядковые, но не тождественные.

Понятие «система права» и в нашей стране, и за рубежом есть ничто иное, как доктринальная научная категория, которой должны следовать (но далеко не следует) законотворческая практика и система законодательства. Впервые эту мысль высказал В. К. Райхер, назвавший систему права научной категори ей, которая объективируется затем в общественном сознании по мере ее внедрения в науку, практику, законодательство2. Таким образом, систему права можно признать доктринальным выражением и научной основой системы законодательства.

Не принижая практического значения понятия «система права» как научной (доктринальной) категории, мы будем исходить из тесной взаимосвязи (прямой и обратной) системы права (структуры действующего права) и системы законодательства (формы выражения позитивного права).

Разделение права по предмету и методу регулирования можно назвать основной, главной юридической структурой предметной дифференциацией права и законодательства. Кроме этой главной, первичной структуры деления имеется еще иная, как бы вторичная структура, состоящая из образований комплексных массивов правовых норм различных отраслей права и законодательства. Такие комплексы и массивы возникают в современном праве и законодательстве в условиях развитой промышленности, транспортных артерий, связи, энергетики и других отраслей массового производства и оказания услуг3.

О многомерности или полимерности системы права, о том, что в системе права существуют не только первичные, но и также вторичные и прочие правовые образования, первым еще в середине прошлого столетия высказывался В. К. Райхер4. По мнению В. К. Райхера, данные отношения входят во вторичное образование системы права - комплексную отрасль права5. В дальнейшем эту идею поддержали и стали развивать Ю. К. Толстой, О. С. Иоффе и М. Д. Шарго-родский6.

Объяснить правовую природу комплексных отраслей представляется значительно трудным делом, что связано с проблемами, которые сами еще не нашли должного разрешения в теории права. К ним можно отнести вопросы соотношения права и законодательства, понятия отрасли права, критериев деления права на отрасли. Согласимся с мнением В. Н. Протасова о том, что эпитет «самостоятельная» применительно к любой отрасли права никакой позитивной, т.е. значимой для познания права, смысловой нагрузки не несет. Отрасль всегда есть элемент системы права, а это значит, что она есть служебная часть системы и такая часть, которая взаимосвязана с другими частями (элементами). Следовательно, ни о какой самостоятельности здесь речи быть не может7.

Ю. К. Толстой усматривает между основными (самостоятельными) и комплексными отраслями следующие различия:

• -    каждая основная отрасль права обладает предметным единством; у комплексной же отрасли предмет не един, поскольку он разнороден;

• -    в состав основной отрасли не могут входить нормы других отраслей; напротив, комплексная отрасль права состоит из норм, взятых из основных отраслей;

• -    не может быть основной отрасли права без специфического, присущего только ей метода правового регулирования; между тем комплексные отрасли пользуются методами, принадлежащими другим отраслям права;

• -    основные отрасли занимают определенное место в объективно существующей системе права; комплексные же отрасли права являются результатом систематики правовых норм и никакого места в системе права не за-8 нимают .

По поводу данной проблемы приведем точку зрения В. Н. Протасова. Он считает, что, во-первых, предмет комплексной отрасли, действительно, разнороден, особенно с точки зрения юридической. В то же время он, в отличие от предмета основной отрасли, един, ибо представляет собой социальную целостность (систему), ориентированную на решение определенных обществом и государ-9 ством задач .

Полностью поддерживая данную позицию, мы приведем еще один довод для представленного заключения. Предмет комплексной отрасли хотя и разнороден, однако его можно считать единым, так как он объединен общим назначением, необходимым для удовлетворения специфических общественных потребностей. Поясним вышеизложенное на примере жилищного права. Жилищные отношения, на первый взгляд, весьма разнообразны и неоднородны. Но при внимательном их анализе можно заметить, что все они складываются по поводу одного объекта - жилого помещения. Данные отношения можно разделить на две основные группы: основанные на равенстве их участников (например, отношения по владению и пользованию жилыми помещениями), и отношения, построенные по модели «власть-подчинение» (например, отношения по учету жилищного фонда, контролю над его использованием и сохранностью). Таким образом, жилищное право можно рассматривать как комплексную отрасль права.

В советский период был широко распространен взгляд на то, что комплексность может затрагивать только законодательную систему10. Некоторые современные исследователи продолжают поддерживать эту позицию. Так, М. И. Байтин и Д. Е. Петров считают, что комплексные образования не могут считаться комплексными отраслями права - это комплексные отрасли законодательства11. На наш взгляд, комплексная отрасль не может быть только отраслью законодательства, поскольку, как отмечалось выше, система законодательства и система права - это хотя и не тождественные, но взаимосвязанные системы. По образному выражению В. Н. Протасова, «право - это информационно-управляющая система, а законодательство - система, назначение которой - хранить правовую информацию и оптимизировать ее использование»12.

Практически во всех современных учебниках по теории права при освещении вопроса о строении системы права выделяют комплексные (межотраслевые) образования. В зарубежных государствах, например, Франции, также существуют комплексные, или как их там называют смешанные, отрасли права13. Аналогично большинство сегодняшних авторов, исследующих данные вопросы, не оспаривают существование комплексных образований, а пытаются раскрыть их правовую природу и дать понятие14.

Итак, появление в системе права комплексных отраслей, на наш взгляд, является результатом обладания системой свойством многомерности и полимерности и указывает на ее дальнейшее формирование и усложнение. По справедливому высказыванию С. С. Алексеева, «именно в своей многомерности, в органическом единстве основных отраслей и комплексных образований правовая система способна предстать как действительный, стабильный и в то же время динамичный организм, обладающий значительными регулятивными возможностями и в силу этого глубоко и многосторонне воздействующий на общественные отношения»15.

Современные исследователи жилищных отношений, обобщая многочисленные точки зрения на правовую природу жилищного права и законодательства и учитывая изменившиеся общественные отношения и появление новых нормативных правовых актов, приходят к выводу о том, что жилищное право является комплексной отраслью права, базирующейся на комплексном законодательстве16.

Помимо этого своей задачей мы ставим рассмотрение места жилищного права и законодательства еще и с другого ракурса.

Как показано выше, в советской правовой науке были выработаны общепризнанные критерии разграничения отраслей права и законодательства по предмету и методу правового регулирования. Однако в современных условиях эти критерии нужно использовать с учетом некоторых уточнений, вытекающих из изменившихся социально-экономических, политических и международных условий. К числу таких уточнений можно отнести признание деления права на публичное и частное, еще точнее - вопрос о соотношении публичного и частного в правовом регулировании.

• В.    Ф. Яковлев по этому поводу сказал следующее: «Не менее значительные изменения претерпела и российская правовая система. И, пожалуй, наиболее глубоким и коренным изменением следует признать то, что в российской правовой системе возродился дуализм, характеризующий все современные развитые правовые системы, - деление права на частное и публичное»¹⁷.

В самом общем виде сферу публичного и частного права можно установить следующим образом. Сфера частного права определяется общественными отношениями, в которых реализуется частный интерес либо возникает необходимость его охраны, которые строятся на началах координации с преобладанием дозволительного, диспозитивного регулирования. Сфера публичного права определяется общественными отношениями, в которых реализуется публичный интерес или возникает необходимость его охраны, которые строятся на началах субординации с преобладанием императивного регулирования при использовании таких средств правовых предписаний, как обязывание и запрет.

• С.    С. Алексеев публичное и частное право называет наиболее крупными, глобальными сферами¹⁸. Причем такое деление права не столько классификационное, сколько концептуального порядка¹⁹. Публичное и частное право («публичное» и «частное» - в специальном юридическом смысле), необходимые, органические составляющие каждой национальной юридической системы - две ее главные, определяющие структуры, находящиеся в единстве²⁰.

Жилищное право и жилищное законодательство относятся, на наш взгляд, к сфере частного права. В подтверждение этого приведем несколько доводов.

Во-первых, первичным интересом, направленным на удовлетворение жилищных потребностей граждан является частный интерес. Вторичными мы считаем интересы публичные как необходимость обеспечения права граждан на жилище21.

Во-вторых, нетрудно заметить, что в Жилищном кодексе РФ нормы гражданского права явно преобладают над нормами иной отраслевой принадлежности. Более того, в ст. 1 ЖК РФ провозглашено, что жилищное законодательство в целом основывается на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений, что, как известно, характерно для сферы частного права. Кроме того, из ст. 7 ЖК РФ следует, что если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством и соглашением участников таких отношений, к ним должны применяться соответствующие нормы гражданского права, а при их отсутствии - жилищное законодательство, регулирующие сходные отношения. В комментарии к ст. 1 ЖК РФ «Основные начала жилищного законодательства» разработчики ЖК РФ подчеркивают, что данная статья своим появлением обязана ГК РФ. И дело здесь не только

(и не столько) в идее начать Жилищный кодекс с изложения принципов правового регулирования соответствующих общественных отношений. Влияние цивилистических категорий, конструкций и пр. на формирование жилищного законодательства трудно переоценить. Таким образом, жилищное право является «выходцем» из гражданского (частного) права22.

В-третьих, весь массив разнообразных и неоднородных жилищных отношений можно разделить на две большие группы. Первая -это отношения, основанные на равенстве их участников, в частности, отношения по осуществлению правомочий владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями. При этом данные права осуществляются гражданами «своей властью и в своем интересе» (ч. 2 ст. 1 ЖК РФ). Тот же самый принцип установлен п. 2 ст. 1 ГК РФ.

В-четвертых, жилищное законодательство включает не только нормы, которые устанавливают механизм удовлетворения жилищных потребностей, но и нормы, содержащие пределы такого удовлетворения. Это сделано для того, чтобы очертить разумные границы, учитывающие взаимные частные и публичные интересы и позволяющие избежать социальной напряженности и конфликтов в обществе. Итак, жилищное право является комплексной отраслью права, базирующейся на комплексном законодательстве, и тяготеет к сфере частного права со значимыми «вкраплениями» публичного регулирования.

Самый большой массив в сфере частного права составляет право гражданское. И здесь встает очень непростой вопрос о соотношении жилищного и гражданского права и законодательства.

ГК РФ содержит две главы, посвященные регулированию жилищных отношений. Отсюда следует, что отрасли жилищного и гражданского законодательств самым тесным образом переплетены друг с другом. При этом система действующих нормативных актов, содержащих нормы, регулирующие жилищные отношения, не позволяет провести четкой границы между массивами жилищного и гражданского законодательства.

Представляется, что для целей создания более совершенного механизма регулирования жилищных отношений указанные главы следовало бы отменить и в переработанном виде включить соответствующие нормы в ЖК

РФ. В ГК РФ можно было бы оставить несколько статей концептуального порядка. В этом случае ЖК РФ выступал бы в качестве основного и более полноценного источника правового регулирования жилищных отношений. Если с этих позиций жилищное право назвать подотраслью гражданского, то и в данном случае проблема не нашла бы окончательного решения. Обосновать это можно следующими обстоятельствами. В соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации, а жилищное законодательство - к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подп. «к» п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Кроме того, рядом полномочий в данной области наделены органы местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ).

Таким образом, теоретически признать положение о том, что большая часть норм жилищного законодательства входит в гражданское, весьма затруднительно. Однако в практическом аспекте данный вопрос не вызывает больших проблем, поскольку ЖК РФ достаточно четко разграничивает полномочия Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в регулировании жилищных отношений. Анализируя содержание ст. 12-14 ЖК РФ, можно сделать следующий вывод. Правом принятия норм жилищного права, которые носят гражданско-правовой характер, в основном наделены органы государственной власти Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации оказались сужеными и в основном сводятся к установлению правил предоставления жилых помещений жилищного фонда, находящегося в их собственности. В то же время органы местного самоуправления наделены ЖК РФ более широкими, чем ранее, полномочиями при решении конкретных (ситуационных) вопросов, связанных с удовлетворением жилищных потребностей граждан.

Таким образом, в настоящее время жилищные отношения в отдельных своих частях регулируются нормами ЖК РФ, а в других -ГК РФ. Соответственно к жилищным отношениям могут применяться все общие положения гражданского права постольку, поскольку они не изменены жилищным законо- дательством, содержащим нормы специального порядка. Это еще раз подтверждает, что жилищное право и гражданское право соотносятся между собой как часть и целое. Однако, как было показано выше, в жилищное право входит некоторая часть норм иной отраслевой принадлежности. Представляется, что вопрос о приоритете ГК РФ как основного частноправового акта должен быть соответствующим образом установлен.

• ¹    Мицкевич А. В. Система права и система законодательства: развитие научных представлений и законотворчества // Проблемы современного гражданского права: сборник статей. М., 2000. С. 20.

• ²    См.: Райхер В. К. О системе права // Правоведение. 1975. № з. С. 65-70.

• ³    Мицкевич А. В. Указ. соч. С. 25-26.

• ⁴    Райхер В. К. Общественно-исторические типы страхования. М„ 1947. С. 47-50.

• ⁵    Там же. С. 188-190.

• ⁶    См.: Красавчиков О. А. Система права и система законодательства (гражданско-правовой аспект) // Правоведение. 1975. № 2. С. 64—65.

• ⁷    Протасов В. Н. Что и как регулирует право: учебное пособие. М., 1995. С. 40.

• ⁸    См.: Толстой Ю. К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства // Правоведение. 1957. № 1. С. 44-45.

• ⁹    Протасов В. Н. Указ. соч. С. 41—42.

• ¹⁰    См., например: Явич Л. С. Право развитого социалистического общества (сущность и принципы). М., 1978. С. 95-98.

• ¹¹    Байтин М. И., Петров Д. Е. Система права: к продолжению дискуссии // Государство и право. 2003. № 1. С. 32-33.

• ¹²    Протасов В. Н. Указ. соч. С. 45.

• ¹³    См.: Газье А., Талапина Э. В. Публичное право Франции и России: пересечения и параллели // Правоведение. 2003. №3. С. 32.

• ¹⁴    См.: Сырых В. М. Комплексные институты как компоненты системы российского права // Журнал российского права. 2002. № 10. С. 25.

• ¹⁵    Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 198-199.

• ¹⁶    См., например: Свердлык Г. А., Свердлык И. Г. Принципы приватизации жилых помещений в Российской Федерации. М., 2007. С. 26-27; Гражданское право: учебник. Часть 2 / под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М„ 1997. С. 203.

• ¹⁷    Яковлев В. Ф. О правовой системе современной России И Цивилистические записки: межвузовский сборник научных трудов. Вып. 3. М., 2004. С. 16.

• ¹⁸    Алексеев С. С. Теория права. С. 195.

• ¹⁹    Алексеев С. С. Частное право: научно-публицистический очерк. М., 1999. С. 23.

• ²⁰    Алексеев С. С. Линия права. М., 2006. С. 91.

• ²¹    Разработчики ЖК РФ утверждают, что основной целью жилищной политики является обеспечение права граждан на жилище. Отсюда вытекает, что граждане являются центральным субъектом жилищных отношений. См.: Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2005. С. 23.

• ²²    См.: Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / под ред. д-ра юрид. наук П. В. Крашенинникова. С. 19.