Частные проблемы механизма реализации проектов государственно-частного партнерства в России

To view a copy of this license, visit

Введение. Используемая методология

Ученые неоднократно отмечают роль государственно-частного партнерства (ГЧП) как одного из перспективны инструментов реализации инфраструктурных проектов. Так, Л.В. Кульмина [4] отмечает необходимость работы с нормативно-правовыми актами для уменьшения налогового бремени на инвесторов, задействованных в совместных с государством проектах. Р.А. Набиев [5] подчеркивает важные ключевые показатели реализации проектов, такие как сроки и объем бюджетных ассигнований. Н.А. Краснопеева [3] также отводит важную роль бюджетному планированию, как одного из элементов реализации ГЧП-проек-тов. При этом подчеркивается роль большого числа действующих и находящихся на этапе реализации региональных проектов при небольшом количестве крупных федеральных проектов, влекущие существенные бюджетные риски.

Большинство авторов так же подчеркивают важность планирования, в том числе налогового при реализации проектов ГЧП в особых экономических зонах [6, 8].

Изучение реализации проектов партнерства государства и бизнеса зачастую выстраивает отдельные проблемы взаимодействия, что выделяет их в общие и частные вопросы взаимодействия. Зачастую большинство исследований механизмов реализации выделяют основную проблему, связанную с законодательной базой [10], при том, что есть и ряд частных проблем таких как стратегическое планирование как на федеральном, так и на региональном уровне [2], выделение отдельны сфер и отраслей промышленности требующих отдельного подхода в проектированию взаимодействий государства и бизнеса [7].

В России на данный момент подготовлено и реализуется порядка 4 102 ГЧП-проек-тов в сферах: социальная и транспортная инфраструктура, сельскохозяйственная и охотохозяйственная инфраструктура и другие. Развитие рынка инфраструктурных проектов в транспортной инфраструктуре занимает значительную роль в проектах партнерства. Из общего объема инвестиций на долю частного бизнеса на региональный уровень приходится порядка 2 321 млрд руб., что составляет порядка 45% всего объема инвестиций в субъекты Российской Федерации.

Важную роль на рынке проектов государственно-частного партнерства в транспортной сфере приобретает муниципальный уровень реализации, где количество проектов всего составляет 171 проект по всей России, из них на региональном уровне – 99 ед., с общим объемом инвестиций – 1325 млрд руб., на долю частных инвестиций приходится порядка 70%. При этом, для сравнения, на региональном уровне частный бизнес вкладывает больше, чем на федеральном уровне. Так, общий объем инвестиций составляют 61% на региональном уровне, и 40% – на федеральном.

В ЦФО количество инфраструктурных проектов в транспортной сфере на региональном уровне составляет 71 проект (объем инвестиционных вложений – 493 млрд руб., в том числе частные – 446 млрд руб.). Это говорит о том, что частный бизнес активно вовлечен в частно-государственное партнерство, однако это партнерство не остаточно равномерно распределено по регионам ЦФО. Так на крупные агломерации – г. Москва и Московская область приходится в общем количестве 47 проектов из 71, из них на региональном уровне – 36.

Развитие проектов ГЧП в России осуществляется посредством Национального Центра ГЧП, ВЭБ и ряда платформ (Росинфра, IRIIS и др.). Важным элементом планируемых издержек на проект инфраструктурные проекты являются их частные инвестиции. В 2022 г. на различных этапах реализации проектов: 1 этап – проектная идея; 2 этап – сбор данных и основных условий; 3 этап – анализ данных и структурирование; 4 этап – оценка и решение публичной стороны; 5 этап – конкурс и (или) подписание с частной стороной; 6 этап – пред-инвестиционные мероприятия, инвестиционные мероприятия, эксплуатация и завершение интерес представляет не только форма реализации проекта. Важен так же и регион реализации ГЧП – проекта (рис. 1).

Приведенный на рис. 1 ТОП-10 регионов, в которых реализаций проектов ГЧП наиболее существенная, видим, что наибольший объем проектов приходится на крупные агломерации, такие как Москва, Московская область, Санкт-Петербург, однако картографическая схема явно показывает, что и Дальний Восток так же является наиболее привлекательным для частных инвестиций в государственную инфраструктуру и проекты, связанные с ними.

При этом так же следует провести оценку нормативно-институциональной среды, в условиях которых реализуются проекты ГЧП. Среди основных факторов, оказывающих влияние на проектирование взаимодействия в условиях государственно-частного партнерства, являются следующие показатели: открытость для инвестора, готовность оказывать консультационную и финансовую поддержку (дисциплина и обеспеченность). Лидирующими места в региональном рейтинге развития проектов ГЧП в 2020 г. стали регионы, в которых развиты специализированные сайты, реализующие действенные меры поддержки проектов и компетентные специалисты в сфере реализации проектов (табл. 1).

Таблица 1 - Оценка нормативно-институциональной среды в субъектах РФ за 2020 год __________________ (ТОП-10)¹ __________________

Оценка норма- Субъект  тивно-институ- РФ      циональнойсреды в субъекте, баллы		Показатели
		открытости	дисциплины	обеспеченности
Респ. Башкортостан	100	98,5	100	94
Самарская обл.	93,1	94	100	80,5
Омская обл.	85,1	85	100	69
г. Москва	82,8	55,5	100	92,5
Новосибирская обл.	80,3	54	100	87,5
Белгородская обл.	79	55,5	100	82,5
Ханты-Мансийский АО	77,1	52,5	100	80,75
Ленинградская обл.	76,8	52,5	100	79,75
Мурманская обл.	76,6	52,5	100	79,25
Калининградская обл.	75,8	52,5	100	77,25

Общая ситуация в регионах России по организации нормативно-институциональной среды достаточно хорошая, так как лидирующие позиции занимают не лидирующие по объему частных инвестиций регионы, а регионы, где создана наиболее благоприятная обстановка для проектирования и реализации проектов ГЧП. Исходя их приведенных показателей открытости, дисциплины и обеспечен-

ности, следует выделить Республику Башкортостан, Самарскую и Омскую область, что наглядно представлено на рис. 2.

По оценкам экспертных организаций (Национальный Центр ГЧП, эксперты платформы РОСИНФРА и других), наиболее открытыми регионами, реализующими проекты ГЧП стали

Республика Башкортостан и Самарская область. Республика Башкортостан и г. Москва были признаны лучшими при реализации действенных мер поддержки проектов государственно частного партнерства. При этом отметим значительное отставание от лидера таких регионов как г. Москва и Новосибирская область.

Республика Башкортостан

Самарская область

Омская область г. Москва

Новосибирская область

Белгородская область

Ханты-Мансийский автономный окру..

Ленинградская область

Мурманская область

Калининградская область

Рис. 2 - Оценка нормативно-институциональной среды в субъектах Российской Федерации по показателю обеспеченности за 2020 год, баллы

Результаты исследования и обсуждение

Global Infrastructure Hub (GIH), Росстат России и Банк России, проводя исследования в области прогнозирования потребности в инвестиции, приводят следующие данные. До 2024 г. на транспортную сферу потребуется инвестиций в сумме 17,8 трлн. руб., энергетическую сферу – 5,5 трлн. руб., информационно-коммуникационную сферу – 2 трлн. руб. Национальный центр ГЧП приводят данные о том, что Россия в международном рэнкинге занимает 25 место по объемам инвестиций в сферу водоснабжения и водоотведения, 15 место – в энергетическую сферу, 12 место – в информационно-коммуникационную сферу и 11 место по вложениям в транспорт [1]. Аналитики приводят данные (GIH), что в транспортную инфраструктуру до 2024 года Россия вложит 7,2 трлн. руб. дополнительно, кроме уже запланированных 17,8 трлн. руб.

Развитие инфраструктуры в России основано на реализуемых национальных проектах. Комплексные программы развития транспорта, 150

образования, экологии, демографии и других сфер можно объединить в 76 федеральных проекта. Не все национальные проекты могут быть реализованы с применением проектов государственно-частного партнерства, не все из них представляют инфраструктуру.

В 2021 г. окончательно сформировались механизмы федеральной поддержки регионам в реализации ГЧП-проектов. К таким мерам относят инфраструктурный бюджетный кредит, программы строительства школ в рамках концессионных соглашений, программы строительства образовательных кампусов и другие.

Летом 2021 г. запущена программа представления регионам льготных бюджетных кредитов для реализации инфраструктурных проектов. В июне 2021 г. внесены изменения в Бюджетный Кодекс РФ в части уточнения порядка представления инфраструктурных бюджетных кредитов (ФЗ №228 от 28.06.2021). В этот же период опубликованы нормативные акты, регламентирующие порядок предостав- ления бюджетного кредита по правилам отбора ГЧП-проекта (Постановление Правительства РФ №1189 от 14.07.2021) и правилам предоставления, использования и возврата кредита (Постановление Правительства №1190 от 14.07.2021).

Национальный центр ГЧП в аналитических материалах говорит об уже поданных 193 заявках на инфраструктурный бюджетный кредит в рамках ГЧП-проектов, а федеральный центр планирует предоставить порядка 18 млрд руб. на финансовое участие в них. Возвращаясь к пониманию финансового обеспечения национальных проектов в России, следует привести два механизма финансирования:

• -    напрямую из федерального бюджета;

• -    финансирование из бюджетов субъектов РФ в форме межбюджетных трансфертов.

Отметим частные проблемы, возникающие при реализации ГЧП-проектов в России:

• 1)    потребность в изменении структуры межбюджетных трансфертов;

• 2)    учет возможности появления в текущем финансовом периоде соглашения (договора, контракта) о ГЧП при осуществлении бюджетного планирования;

• 3)    формирование KPI (ключевой показатель эффективности) с учетом жизненного цикла соглашения (договора, контракта) о ГЧП.

Ни бюджетом Российской Федерации, ни межбюджетными трансфертами не предусмотрен механизм распределения средств при создании и реализации проектов ГЧП (МЧП), финансирование зачастую носит строго целевой характер схожий с понятием «госзаказ». Следовательно, бюджетные средства, выделяемые на нацпроекты, не могут быть направлены на финансирование проектов ГЧП (МЧП).

Еще одним вопросом в реализации ГЧП-проектов становится бюджетное планирование, которое публичным образованиям при распределении средств приходится осуществлять исходя из смет, рассчитанных на 3 финансовых года, а точнее 2 лет с учетом поправок в текущем периоде. Практически ни один из действующих и планируемых проектов ГЧП не рассчитан на этот период, что так же затрудняет реализацию совместной деятельности между государством и бизнесом. Отсюда необходимы дополнения и изменения в порядке бюджетного планирования.

KPI (степень достижения цели и ожидаемых показателей) большинства проектов по срокам значительно дальше, чем прогнозируемая отдача при заключении любой формы договора (соглашения, контракта) ГЧП. К примеру, национальный проект «Культура» или «Экология» могут представить KPI от совместного частно-государственного проекта не в короткие сроки (среднесрочный период), а значительно позднее от совершенных вложений.

Выводы

Формируются два направления усовершенствования механизма государственночастного партнерства не зависимо от нормативно-правового законодательства, которое так же требует некоторой доработки как на федеральном, так и на региональном уровне. К ним можно отнести:

• -    предусмотреть отдельный вид (подвид) межбюджетного трансферта как на федеральном, так и на уровне субъекта РФ;

• -    создать особые условия при планировании деятельности для публичных образований в случае, если ими заключаются соглашения государственно-частного партнерства.

В связи с тем, что национальные проекты в России на сегодняшний момент являются одним из основных механизмов развития инфраструктуры, а государственно-частное партнёрство находится еще в зарождающемся, не до конца использованном государством виде, следует усовершенствовать законотворческие процедуры, а так же рассмотреть вопросы дополнения нормативно-правовых актов в сфере бюджетного планирования, конкурсных процедур, сроков реализации и отчетности по KPI связанных с проектами между государством и частным бизнесом.