Чрезвычайное положение как особый правовой режим, ограничивающий отдельные права и свободы

Права и свободы человека, гарантии их соблюдения - вопрос весьма важный и актуальный для любого демократического общества. Ряд ученых-правоведов: Д. Н. Бахрах, О. В. Брежнев, С. М. Зырянов, С. И. Леншин, Д. К. Норов, О. А. Петрянина, Д. Н. Рачев и др. уделяют данному вопросу значительное внимание не только с научно-теоретической точки зрения, но и с точки зрения практики реализации мер защиты и обеспечения гарантий соблюдения прав и свобод. Указанный вопрос имеет высокую степень разработанности, однако его отдельные аспекты, в том числе связанные с особыми правовыми режимами, которые ограничивают права и свободы человека, на сегодняшний день в научной ли- тературе недостаточно освещены. Все это, в конечном итоге, и обусловило выбор предмета и формулировку цели данной работы: предмет - специфика чрезвычайного положения как особого правового режима, законным образом ограничивающего отдельные права и свободы; цель работы заключается в выявлении сущности правового режима чрезвычайного положения как легитимного основания ограничения отдельных прав и свобод человека.

Итак, в Российской Федерации права и свободы человека определяются в соответствии с Основным законом - Конституцией, согласно которой высшей ценностью служит человек, его права и свободы; при этом обя- занностью государства как организационной системы, устанавливающей правовой порядок, является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ). Однако могут возникать условия, когда реализация прав, гарантированных Конституцией, может быть затруднена в силу причин, не зависящих от воли человека, общества либо государства [3]. Статьей 56 Конституции РФ предусмотрено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из существа данной нормы следует, что ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно лишь в исключительных случаях, отдельные из которых будут рассмотрены далее.

В целях реализации норм, предусмотренных ст. 56 Конституции РФ, принят Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»» (далее – ФКЗ «О чрезвычайном положении»). Чрезвычайное положение представляет собой вводимый на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим (ч. 1 ст. 1 вышеуказанного закона), который определяет деятельность и правовое положение органов государственной власти, органов местного самоуправления, любых юридических лиц и иных хозяйствующих субъектов, общественных объединений и физических лиц. Среди главных целей введения указанного правового режима следует выделить: ликвидацию обстоятельств, которые явились причиной для его введения, а также обеспечение защиты конституционного строя РФ и защиты прав и свобод человека [8, с. 136]. Таким образом, исключительными случаями введения чрезвычайного положения и, как следствие, ограничения отдельных прав и свобод является возникновение обстоятельств, представляющих собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

Такими обстоятельствами являются:

• •    попытки изменения насильственным путем конституционного строя, незаконного присвоения (захвата) власти, массовые беспо-

• рядки, включая вооруженные мятежи, террористические акты и прочие незаконные деяния, сопровождаемые насильственными действиями и создающие угрозу жизни и здоровью населения, а также угрозу деятельности хозяйствующих субъектов;

• •    чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, в том числе в сфере экологии, включая эпизоотии и эпидемии, которые влекут или могут повлечь жертвы среди населения, причинение вреда окружающей среде, а также жизни и здоровью, возникновение существенных материальных убытков и потерь, значительное ухудшение жизни населения и требующие организации и проведения неотложных работ и мероприятий, включая аварийно-спасательные работы.

Для обеспечения данного правового режима, как правило, привлекаются силовые структуры, это касается подразделений органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, уголовно-исполнительной системы, национальной гвардии Российской Федерации, а также органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий [6]. В ситуации, когда режим чрезвычайного положения обусловливается чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, чрезвычайными экологическими ситуациями, мы считаем, что целесообразно привлечение экологов, эпидемиологов, медиков, а также иных предприятий, организаций и учреждений, «силы и средства которых необходимы для устранения причин чрезвычайных ситуаций» [9, с. 180]. Правовым инструментарием, посредством которого реализуется режим, являются Конституция РФ, вышеуказанный Федеральный конституционный закон, а также подзаконные акты. Следует отметить особую роль федерального центра в части регулятивных полномочий в рамках административно-правового режима чрезвычайного положения. Введение данного правового режима осуществляется на основании указов Президента Российской Федерации.

Законодателем установлены сроки действия данного правового режима. В частности срок действия режима, вводимого на всей территории страны, не может превышать 30 суток, а в отдельных местностях – 60 суток (ч. 1 ст. 9 ФКЗ «О чрезвычайном положении»). Если за указанный период обстоятельства, послужившие введению чрезвычайного положения, не были устранены, то режим чрезвычайного положения продляется указом Президента РФ [2]. ФКЗ «О чрезвычайном положении» предусмотрена досрочная отмена данного режима в случае, если обстоятельства, послужившие введению чрезвычайного положения, были устранены ранее установленного срока.

На территории действия правового режима указом Президента РФ может быть введено особое управление территорией путем создания временного специального органа управления территорией, федерального органа управления (ст. 22 ФКЗ «О чрезвычайном положении»). Такому органу полностью или частично могут быть переданы полномочия региональных органов исполнительной власти, а также органов местного управления на соответствующей территории. Если создание и деятельность временного специального органа управления не обеспечили реализации целей по ликвидации обстоятельств, которые послужили введению чрезвычайного положения, взамен ему может быть создан федеральный орган управления. При этом полномочия региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления на соответствующей территории приостанавливаются, а их функции возлагаются на созданный федеральный орган управления.

Рассматривая правовой режим чрезвычайного положения, считаем целесообразным говорить не только о правовом режиме в целом, но и представить понятие «административно-правовой режим», поскольку правоотношения в условиях, отличных от нормальных, регулируются, как правило, органами власти федерального и регионального уровней, а также органами местного самоуправления на основании соответствующих нормативных правовых актов, которые, как указано ранее, носят императивный характер формата «власть-подчинение» [1, с. 201]. Для административно-правовых режимов, во всяком случае для большинства из них, и административно-правовой режим чрезвычайного положения не является исключением, характерны жесткие ограничительные способы регулирования. Такие режимы в науке административного права принято называть «экстраординарными административно-правовыми режимами» [4, с. 72]. Следует отметить, что целый ряд работ С. М. Зырянова и Д. В. Осинцева посвящен рассмотрению административно- правовых режимов в обозначенном аспекте [4; 7].

С целью скорейшего устранения обстоятельств, которые послужили причиной введения особого правового режима чрезвычайного положения, государство применяет ограничительные меры, в том числе ограничение ряда прав и свобод. Так, законодателем предусмотрены перечень ограничительных мер, а также пределы временных ограничений, вводимых указом Президента РФ [5]. К таким мерам и временным ограничениям на территории, где введен данный правовой режим, относятся:

• •    приостановление (полное или частичное) полномочий органов региональной исполнительной власти и местного самоуправления;

• •    ограничение свободы передвижения путем введения особого режима въезда и выезда на соответствующие территории;

• •    усиление охраны общественного порядка и объектов, которые подлежат государственной охране и которые обеспечивают жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

• •    ограничения финансово-экономической деятельности;

• •    установление особого порядка оборота (купли-продажи и распределения) предметов первой необходимости и продовольствия;

• •    запрет на проведение массовых мероприятий;

• •    приостановление деятельности опасных производств.

Таким образом, обозначенные меры, реализуемые в рамках особого правового режима чрезвычайного положения, являются обоснованными, поскольку они призваны обеспечивать эффективное и скорейшее решение задач в рамках чрезвычайного положения, включая снятие непосредственной угрозы жизни и безопасности населения, а также угрозы конституционному строю страны. Создаваемый в результате установления на соответствующей территории чрезвычайного положения правопорядок с применением временных вынужденных ограничений отдельных прав и свобод способствует восстановлению законности, устранению обстоятельств, являющихся факторами угрозы, и, как следствие, нормализации положения. Законодательство о чрезвычайном положении в свою очередь призвано помочь исполнительной власти ликвидиро- вать возникшую угрозу безопасности страны в целом, а также отдельных ее территорий.