Цифровизация и ее влияние на государственное управление: возможности и риски для общества

В условиях цифровизации многих сфер жизнедеятельности общества осуществляется активное внедрение цифровых технологий для поддержки принятия и исполнения управленческих решений. Цифровизация системы государственного и муниципального управления в нашей стране началась в 2002 г . с реализации федеральной целевой программы «Электронная Россия» [13] и государственной программы «Информационное общество» [3].

Их реализация на тот момент не дала масштабного результата, но привела к ощутимому росту управленческих за- трат [10]. Благодаря федеральной целевой программе «Электронная Россия» 15 декабря 2009 г. был запущен Единый портал государственных и муниципальных услуг Российской Федерации – федеральная государственная информационная система, обеспечивающая гражданам, предпринимателям и юридическим лицам доступ к сведениям о государственных и муниципальных учреждениях и оказываемых ими электронных услугах [5]. На сегодняшний день этот сервис является одним из удачных примеров федеральных информационных ресурсов, деятельность которых

Цифровизация и ее влияние на государственное управление...

Масленникова Анна Викторовна кандидат экономических наук, доцент, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления управления Института экономики, управления и финансов Российского нового университета. Сфера научных интересов: управление социально-экономическими системами, устойчивое развитие, моделирование межрегионального развития, демография и миграционная политика, управление агломерациями. Автор более 45 опубликованных научных работ.

регулируется Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. При этом вся ответственность за качество государственных и муниципальных услуг лежит на органах власти, предоставляющих их.

В начале 2008 г. Правительство Российской Федерации одобрило Концепцию формирования в России электронного правительства [4], что повлекло за собой создание официальных интернет-сайтов и переход всех органов власти в цифровое пространство, позволило оптимизировать не только документооборот в системе государственного и муниципального управления, но и повысить эффективность работы с населением.

В результате к 2020 г. была осознана необходимость систематизировать значительные объемы информационных ресурсов, сгенерированных в системе государственного и муниципального управления. В ноябре 2020 г. премьер-министр Российской Федерации М.В. Мишустин объявил о старте пилотного проекта по переводу всех имеющихся государственных информационных систем (ГИС) страны на единую цифровую платформу «Гостех», через которую должны будут оказываться электронные госуслуги. Эксперимент по созданию, переводу и развитию государственных информационных систем и их компонентов на единой цифровой платформе «Гостех» планируется закончить в мае 2022 г. [9].

Ряд специалистов считает, что унификация технологических подходов поможет не только снизить суммарный бюджет на информационно-коммуникационные технологии всех органов власти, но и повысит качество взаимодействия, а совсем скоро, возможно, и создаст основу для принципиально новых государственных сервисов. Более того, при правильной реализации, высоких требованиях и адекватном контроле, а также если все «чувствительные данные» будут собраны в одном месте, их уязвимость должна снизиться.

Первыми «пилотными» услугами на новой платформе станут сервисы аренды государственного имущества и кадастрового учета недвижимости, а также система получения цифрового полиса обязательного медицинского страхования (ОМС).

Цифровизация и социально-экономическое развитие

Для этого в эксперименте будут участвовать Росреестр, Росимущество, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций России. Также среди участников – Министерство спорта, Аналитический центр при правительстве Российской Федерации, Российский экспортный центр и др.

Ускорению цифровизации в системе государственного и муниципального управления должен способствовать и приоритетный национальный проект «Цифровая экономика», который включает в себя федеральный проект «Цифровое государственное управление» [9].

Остановимся подробнее на цифровизации деятельности Федеральной налоговой службы Российской Федерации, [12] которая с 2010 г. проводит активную цифровизацию. Именно Федеральная налоговая служба одной из первых выбрала в качестве основного вектора своего развития клиен-тоориентированность на основе внедрения современных информационно-коммуникационных технологий. На прошедшем Петербургском экономическом форуме 2021 г. активно обсуждались перспективы развития клиентоориентированности во многих сферах общественной жизни и пример деятельности Федеральной налоговой службы в данном направлении рассматривался как безусловный успех [7, 12].

Из Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации [6], мы знаем, что она является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов, сборов и страховых взносов, в слу- чаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции, за применением контрольно-кассовой техники, а также функции органа валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов. Сама служба и ее территориальные органы являются юридическим лицами, имеют бланк и печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с планом перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти, утвержденным Распоряжением Правительства Российской Федерации, Федеральная налоговая служба оказывает ряд услуг не только через свой официальный сайт, но и через Единый портал государственных услуг, например:

• 1)    предоставляет информацию о налоговой задолженности;

• 2)    принимает налоговые декларации;

• 3)    предоставляет сведения из Единых государственных реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Всего этот перечень включает в себя 31 услугу и функцию [5].

Основными цифровыми проектами Федеральной налоговой службы России являются: АСК НДС-2 (автоматизированная система контроля за возмещением НДС из бюджета), онлайн-кассы, новый налоговый режим «Налог на профессиональный доход», Единый государственный реестр ЗАГС и ряд иных электронных ин-

Цифровизация и ее влияние на государственное управление...

формационных ресурсов, целью которых, с одной стороны, является повышение эффективности налогового контроля, а с другой – снижение нагрузки на бизнес.

С момента введения Федеральной службой по интеллектуальной собственности информационного реестра по запатентованным программам для электронных вычислительных машин (ЭВМ) Федеральная налоговая служба представила и запустила семь таких программ для электронных вычислительных машин (ЭВМ) [11]. Среди них:

• •    автоматизированная информационная система Федеральной налоговой службы России (АИС «Налог»), внутренние компоненты которой в том числе отвечают за централизованную обработку данных и взаимодействие с порталом государственных услуг;

• •    программа для Федеральной государственной информационной системы ведения Единого государственного реестра записей актов гражданского состояния (ФГИС «ЕГР ЗАГС»), предназначенная для автоматизации функций органов ЗАГС.

В целях повышения эффективности работы налоговых органов в АИС «Налог-3» первым таким инструментом стала аналитическая система АСК-НДС. Применение этого компонента всего за несколько лет коренным образом изменило отношение к недобросовестной налоговой конкуренции в бизнес-среде.

Унификация бизнес-процессов налогового контроля с помощью данной аналитической системы позволила отслеживать всю цепочку движения налога на добавленную стоимость, мгновенно выявлять несоответствия и пресекать мошеннические действия. Как следствие, она побудила налогоплательщиков к созданию прозрачной налоговой среды и добровольному уточне- нию ими своих налоговых обязательств. Это меняет формат контрольно-надзорной деятельности, которая сосредоточена только на потенциальных нарушителях или тех, кто находится за периметром платформы, и снижает административную нагрузку на бизнес.

Один из последних и, можно сказать, завершенных проектов Федеральной налоговой службы России – ФГИС «ЕГР ЗАГС», представляющий собой облачный реестр всех записей актов гражданского состояния.

Данная программа была зарегистрирована 10 января 2018 г. Она реализует следующие функции:

• 1)    ведение ЕГР ЗАГС;

• 2)    формирование и учет записей актов гражданского состояния и иных юридически значимых действий;

• 3)    предоставление сведений из ЕГР ЗАГС на регламентной основе и по запросу потребителям, поименованным в законодательстве об актах гражданского состояния;

• 4)    доступ органам ЗАГС к записям актов гражданского состояния, содержащимся в программе;

• 5)    проверка достоверности и уникальности записи акта гражданского состояния [2].

Когда в связи с эпидемиологической ситуацией в 2020 г. экономика всех стран «пошатнулась», уровень безработицы практически моментально вырос, а доходы населения резко сократились, руководство страны приняло решение оказать материальную поддержку семьям с детьми. Оперативное исполнение данного решения обеспечила система «ЕГР ЗАГС».

Безусловно, весь переход Федеральной налоговой службы России и других государственных и муниципальных органов исполнительной власти на предоставление

Цифровизация и социально-экономическое развитие услуг и исполнение своих функций в электронном виде, в том числе через сеть Интернет, стал следствием цифровизации экономики и общества, требования которых постоянно возрастают в результате выявления все новых и новых проблем в законодательстве и приводят к усовершенствованию программ для ЭВМ.

Процесс формирования электронного правительства не сводится только к внедрению современных информационно-коммуникационных технологий в публичное управление. Фактически он подразумевает развитие модели государственного управления, в которой государство переводит все свои основные услуги и большую часть своих функций в электронный вид. Общественная функция электронного правительства заключается во взаимодействии государства с бизнесом , с человеком и государственными органами .

Все сказанное выше вписывается в модель нового государственного управления (НГУ) , или менеджеристскую модель – модель сервисного государства, которая сегодня принята за базовую модель государственного и муниципального управления в нашей стране. Согласно ей, эффективной является такая система управления, при которой государственные служащие относятся к гражданам как к клиентам, оказывая им услуги, которые те хотят получить. Акцент делается на создании атмосферы конкуренции между государственными и коммерческими организациями в привлечении населения к использованию их услуг, поскольку основная часть бюджетных средств через соответствующие социальные программы должна поступать не государственным учреждениям, а нуждающимся в их услугах. Основа управления в модели НГУ – измерение результатов деятельности и децентрализация.

Модель НГУ сформировалась и внедрялась в таких странах, как США и Великобритания, в качестве рыночного рецепта неолиберальной экономической теории для лечения бюрократических болезней в условиях устойчивости политических и моральных принципов в обществе. Эти страны накопили достаточно опыта (не только положительного) по внедрению такой модели, который российскому обществу необходимо более вдумчиво изучить и учитывать при совершенствовании государственного и муниципального управления. Нельзя не принимать во внимание тот факт, что внедрение модели НГУ в условиях социально-экономических трансформаций и кризисов бросает вызов авторитету государственной власти, нормативным и этическим нормам, сложившимся в обществе [1].

Эксперты Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» провели подробный анализ цифровизации государственного управления в нашей стране, результаты которого были изложены в специальном докладе в 2019 г. [14]. Пожалуй, ключевой вывод этого исследования заключается в том, что без системной трансформации управленческих процессов, без кардинальной перестройки работы всего государственного аппарата масштабной отдачи от цифровизации обеспечить не получится. В определенной мере возможность по-новому выстраивать отношения в обществе дает сетевая модель, которая посредством многочисленных институтов обмена информацией, ресурсами, согласования политики и различных решений показывает новые формы коммуникации граждан с политическим руководством государства и государственными служащими, открывает возможность для формирования новых форм контроля, подотчетности, согласования интересов.

Цифровизация и ее влияние на государственное управление...

«Качественное» государственное управление определяется способностью создавать и поддерживать сетевые структуры, в рамках которых оно, учитывая частные личные и групповые интересы, вырабатывает и реализует эффективную, согласованную и целенаправленную систему управления обществом внутри и вне государственных границ. Теория политических сетей ставит в центр анализа коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств.

Сети управления могут состоять из ряда различных разноуровневых институтов, объединившихся для решения какой-то конкретной управленческой задачи, при этом основой для функционирования сетевой модели управления является цифровизация, а необходимыми условиями – высокий уровень накопленного социального капитала, способность строить отношения на основе партнерства, доверия, развитое гражданское общество, что подразумевает формирование единого способа гражданской жизни, налаживание связи между общественностью, центрами принятия политико-административных решений и практиками хозяйствования. Внедрение проектного подхода в систему государственного и муниципального управле- ния в нашей стране, возможно, позволит на практике переходить именно к такой модели управления, в большей степени отвечающей общественным интересам. В отличие от НГУ, сетевая концепция не умаляет, а, наоборот, подчеркивает роль и особенности публичной сферы. Государственная служба ответственна как перед политиками, так и перед гражданами, которым она служит. Такое сотрудничество возможно лишь в условиях доступности информации. Свобода творчества, информационных потоков, включения индивидов в эти потоки – важнейшая предпосылка «хорошего управления» [1, 2, 14, 15].

Основная обязанность системы государственного и муниципального управления заключается в обеспечении комплексной безопасности населения. Есть очень большой риск, что акцент на клиенто-ориентированности, предоставлении качественного и суперсовременного сервиса по оказанию государственных и муниципальных услуг сместит приоритеты государственного и муниципального управления. Не следует забывать, что управление государством – задача намного более масштабная, чем оказание определенного рода услуг, пусть и на высокотехнологичном уровне.