Деятельность полиции Российской империи в первой четверти XIX в. (1802-1826 гг.)

З нание условий создания, особенностей правового регулирования, структуры и опыта, накопленного правоохранительными органами Российской империи в борьбе с уголовными, политическими преступлениями и шпионажем, в решении административных задач, кадровой политике, обеспечении взаимодействия в целях поддержания общественного порядка и безопасности, имеет не только познавательное, но и практическое значение для дальнейшего развития теории обеспечения внутренней безопасности современной России.

До начала XX в. в Российской империи безопасность рассматривали как сохранение самодержавной власти: укрепление внешних границ – внешняя безопасность; подавление бунтов, беспорядков, преступлений – внутренняя безопасность.

При этом было бы уместно заметить, что работы советских исследователей этого периода носили явно политизированный, тенденциозный и необъективный характер, а большинство авторов ссылались не на первоисточники, а на тек- сты своих предшественников, повторяли их трактовку происходящего, грешили неточностями при указании документов и дат.

Вся полнота власти в Российской империи принадлежала самодержцу. Монарх сосредоточивал в своих руках законодательную, судебную и исполнительную власти, и все подписанные им манифесты, указы и рескрипты являлись законами и входили в Полное собрание законов Российской империи, Уголовное уложение и другие нормативные правовые сборники.

Манифестом императора Александра I от 8 (20) сентября 1802 г. (закон № 20.406) «Об учреждении министерств» в Российской империи впервые появились 8 новых государственных учреждений с системой единоначалия, обеспечивших более эффективный подход к управлению страной по сравнению с ранее действовавшей коллегиальной системой управления, учрежденной еще Петром I.

В документе говорится, что с целью «отвращать все причины, могущие подать повод к нарушению общего и частного спокойствия… способствовать соблюдению и утверждению необходимого во всем порядка» были образованы министерства: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения.

В части манифеста, касающейся учреждения Министерства внутренних дел, к которому перешли также полицейские функции, указывается: «...IV. Должность Министра Внутренних Дел обязывает его печись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи. В управлении своем имеет он все части Государственной промышленности, кроме части Горной; в ведении его находится также построение и содержание всех публичных зданий в Государстве. Сверх того, возлагается на него долг стараться всеми мерами об отвращении недостатка в жизненных припасах и во всем, что принадлежит к необходимым надобностям в общежитии...»1.

Первым министром внутренних дел был назначен граф В.П. Кочубей (1768– 1834; в 1802–1807 – министр внутренних дел).

Структурно Министерство внутренних дел состояло из 4 экспедиций. Полицейскими делами занималась 2-я экспедиция – Экспедиция спокойствия и благочиния; она состояла из 2 отделений, делящих полицию на сельскую и городскую.

• 1-е отделение (сельская полиция) занималось сбором сведений о происшествиях, предотвращением ложных слухов, писем, ересей, пресечением неповиновения крестьян законной власти.

• 2-е отделение руководило городской полицией и пожарными командами, контролировало соблюдение Устава благочиния. В него также направлялись жалобы на полицию.

• 5 (17) сентября 1805 г. Александр I образовал Комитет для совещания по делам, относящимся к высшей полиции. В состав Комитета высшей полиции вошли министр внутренних дел В.П. Кочубей, министр юстиции П.В. Лопухин, военный министр С.К. Вязмитинов.

В связи с революцией во Франции и наполеоновскими войнами в Европе, в которых также принимала участие Российская империя, страна была наводнена иностранцами – беженцами из самой Франции и из других государств, захваченных наполеоновскими войсками, которые могли нанести существенный ущерб внутренней безопасности России. 28 ноября (10 декабря) 1806 г. был дан именной указ Сенату (закон № 22.371) «О высылке из России всех подданных Французских и разных Немецких областей, которые не пожелают вступить в подданство; о непропуске оных в Россию без паспортов Министра Иностранных дел; о прекращении действия торгового договора с Францией и об учреждении Комиссии для разбора иностранцев»1.

Что касается деятельности Комитета для совещания по делам, относящимся к высшей полиции, то она из-за большой загруженности и малочисленности членов, его составляющих, была признана неэффективной, и 13 (25) января 1807 г. Александр I дал указ Сенату (закон № 22.425) «Об учреждении особого Комитета для рассмотрения дел по преступлениям, клонящимся к нарушению общего спокойствия»2. В состав особого Комитета вошли министр юстиции П.В. Лопухин, два члена Сената – А.С. Макаров и Н.Н. Новосильцов, министр военных сухопутных сил С.К. Вязмитинов и министр внутренних дел В.П. Кочубей. В компетенцию комитета входили все дела по важным преступлениям, в которых «подозреваются люди зловредные, или измена против общего спокойствия и безопасности». В официальных документах того периода встречается и другое название этого органа – Комитет общей безопасности.

В преамбуле указа к учреждению особого Комитета Александр I в качестве основной угрозы внутренней безопасности страны определил «коварное правительство Франции», которое продолжает разрушать «всеобщее спокойствие» во всех европейских государствах «через тайных и явных своих сообщников».

Однако Н.Н. Новосильцов, бывший инициатором создания данного Комитета, в составленной им для этого органа секретной инструкции указывал несколько иной перечень врагов Российской империи: «Коварное правительство Франции, достигая всеми средствами пагубной цели своей – повсеместных разрушений и дезорганизации, между прочим, как известно, покровительствует рассеянным во всех землях остаткам тайных обществ под названием иллюминатов, мартинистов и других тому подобных, и через то имеет во всех европейских государствах, исключая тех зловредных людей, которые прямо на сей конец им посылаются и содержатся, и таких еще тайных сообщников, которые, так сказать, побочным образом содействуют французскому правительству и посредством коих преуспевает оно в своих злонамерениях» [Колпакиди, Север 2010: 19].

Неполная оценка угрозы внутренней безопасности России, данная царем, имела трагические последствия, проявившие себя в попытке государственного переворота в декабре 1825 г.

С целью «распространения единообразия и порядка в Государственном управлении» 1 (13) января 1810 г. манифестом (закон № 24.064) был образован Государственный совет, заменивший Непременный совет3.

При дальнейшем проведении реформы государственного управления для уточнения сферы деятельности Государственного совета 25 июля (07 июля) 1810 г. был издан манифест (закон № 24.307) «О разделении Государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих»4.

Задача этого первого дополнения состояла в том, чтобы «в разделении дел Государственных ввести более соразмерности, установить в производстве их более единообразия, сократить и облегчить их движение, означить с точностью пределы власти и ответственности, и тем самым доставить порядку исполнительному более способов к скорому и точному законов исполнению». Таким образом, впервые все государственные дела структурно подразделялись на 5 главных частей.

В продолжение усовершенствования работы Государственного совета 17 (29) августа 18 10 г. было обнародовано «Высочайше утвержденное разделение

Государственных дел по Министерствам», в котором предусматривалось создание Министерства полиции (закон № 24.326)1.

С целью дальнейшего совершенствования государственного управления 25 июня (7 июля) 1811 г. был опубликован манифест «Общее Учреждение Министерств» (закон № 24.686)2. В манифесте было подтверждено, что «все дела Государственные в порядке исполнительном подразделяются на 5 главных частей, которые распределялись по министерствам:

• I.    Внешние сношения.

• II.    Устройство внешней безопасности.

• III.    Государственная Экономия.

• IV.    Устройство Суда Гражданского и Уголовного.

• V.    Устройство внутренней безопасности».

Решение государственных дел осуществляли в своей части:

• I.    Министерство иностранных дел;

• II.    Министерство военное и Министерство морское;

• III.    Министерство финансов, Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов, Министерство внутренних дел;

• IV.    Министерство юстиции;

• V.    Министерство полиции.

Также во всех 5 частях государственного управления принимало участие Главное управление дел разных исповеданий.

В данном манифесте провозглашалось учреждение Министерства полиции.

Официально Министерство полиции было учреждено в тот же день – 25 июня (7 июля) 1811 г. – отдельным указом: «Учреждение Министерства Полиции» (закон № 24.687)3.

Первым министром полиции был назначен генерал А.Д. Балашов (1770– 1837; 1810–1812, в 1819 г. – министр полиции). Однако ввиду занятости А.Д. Балашова исполнением поручений царя фактически руководил министерством С.К. Вязмитинов (1744–1819; в 1812–1819 гг. – исполняющий обязанности министра полиции).

Структурно Министерство полиции в 1811 г. состояло из 3 департаментов, особенного Медицинского совета и канцелярии министра.

Департамент полиции хозяйственной состоял из 2 отделений, каждое из которых делилось на 2 стола (отдела), и осуществлял контроль за ценами, продовольственным снабжением городов, пресекал спекуляцию; в его ведении также находились смирительные и работные дома.

Департамент полиции исполнительной состоял из 3 отделений, каждое из которых делилось на 2 стола, и контролировал работу местной полиции, надзирал за проведением следствий по уголовным делам, занимался поимкой дезертиров.

Департамент полиции медицинской также состоял из 3 отделений по 2 стола в каждом отделении. Департамент полиции медицинской ведал санитарным надзором, организацией мер по предотвращению эпидемий и эпизоотий, снабжением лекарствами.

Медицинский совет, состоящий из директора медицинского департамента, генерал-штаб-докторов военной, морской, гражданской части, аптекаря и 2 медицинских чиновников, а также почетных членов, рассматривал вопросы, связанные с медицинскими потребностями, судебной медициной, мерами экономии, профилактики и лечения, а также заменой иностранных медицинских материалов российскими.

Канцелярия министерства полиции состояла из двух канцелярий: общей и особенной, которые были переданы из департамента Министерства внутренних дел.

Предметами ведения общей канцелярии были медицинская и полицейская статистика; делопроизводство по бумагам, поступающим на имя министра.

Особенная канцелярия министра полиции занималась секретным делопроизводством, политическим сыском, наблюдением за иностранцами. Ей предписывалось ведать «делами по ведомству иностранцев и заграничным паспортам», «цензурной ревизией» и «делами особыми», т.е. «все те дела, которые министр полиции сочтет нужным предоставить собственному его сведению и разрешению».

Министерство полиции не имело единого исполнительного органа, и на местах эти функции «обеспечения тишины и спокойствия» исполняли губернаторы, являвшиеся сотрудниками Министерства внутренних дел, в подчинении которых находились полицмейстеры, городничие и уездные исправники, а также подразделения внутренней стражи, расквартированные в губерниях (гарнизонные батальоны и уездные воинские команды). Внутренняя стража в оперативном отношении подчинялась губернаторам, а в административном отношении, в вопросах финансирования и снабжения – Военному министерству.

Таким образом, губернаторы по вопросам «обеспечения тишины и спокойствия» подчинялись Министерству полиции, а по административно-хозяйственным вопросам – Министерству внутренних дел, т.е. с учреждением Министерства полиции в местном управлении создавалось своеобразное двоевластие.

Также кроме охранения внутренней безопасности и других функций, обозначенных в законе, министр полиции в соответствии с данным ему Александром I отдельным наказом следил за кругом общения, пределами компетенции и добросовестным исполнением законов руководителями всех других государственных учреждений и министерств Российской империи. Поэтому многие высшие чиновники империи негативно восприняли появление нового контрольного органа и использовали любые возможности для дискредитации его деятельности.

После смерти в октябре 1819 г. С.К. Вязмитинова именным указом «О присоединении Министерства Полиции к Министерству Внутренних дел», данным Сенату 04 (16) ноября 1819 г. (закон № 27.964), Министерство полиции было упразднено1.

Новым министром внутренних дел во 2-й раз был назначен граф В.П. Кочубей (в 1819–1823 гг. – министр МВД), которому, собственно, удалось обосновать перед царем необходимость ликвидации Министерства полиции с возвращением его функций в Министерство внутренних дел.

Александр I активно сотрудничал с вольными каменщиками и разрешил открытую деятельность масонских лож. Вероятно, он сам принял посвящение в 1803 г., однако впоследствии, поняв угрозу, которую представляли для государства члены масонских лож, 1 (13) августа 1822 г. (через 15 с половиной лет после записки Н.Н. Новосильцова) дал рескрипт управляющему Министерством внутренних дел В.П. Кочубею «О уничтожении Масонских лож и всяких тайных обществ» (закон № 29.151)2.

Для лечения больной императрицы Александр I выбрал Таганрог, куда они прибыли в сентябре 1815 г. В этот же период во время своей короткой инспекторской поездки в Крым Александр I (1777–1825) заболел и скоропостижно скончался 19 ноября (1 декабря) 1825 г. в Таганроге.

Александр I был бездетным (две его дочери умерли в раннем возрасте). Следующий по старшинству претендент на престол Константин Павлович был женат морганатическим браком на полячке и в письме Александру I от 14 (26) января 1822 г. отрекся от престола, что затем было подтверждено в закрытом манифесте от 16 (28) августа 1823 г., который подлежал оглашению только после смерти Александра I.

После получения известия о смерти Александра I члены тайных обществ решили воспользоваться всеобщим замешательством, вызванным необнародо-ванным завещанием покойного императора, и 14 декабря к 11 часам утра обманом вывели подчиненных им солдат на Сенатскую площадь. Восстание носило в целом пассивный характер и ввиду неявки руководителей восстания и несогласованности действий восставших после трех картечных залпов из четырех пушек было быстро подавлено.

Николай I фактически становится императором 14 (26) декабря 1825 г. после принятия присяги войсками и чиновничеством. Тем не менее манифест «О вступлении на Престол Государя Императора Николая Павловича» (закон № 1) с подробным объяснением возникшей юридической коллизии, связанной с отречением от престола Константина Павловича, был опубликован задним числом – 12 (24) декабря 1825 г.1

21 апреля (2 мая) 1826 г. Николай I подтвердил запрещение тайных обществ своим рескриптом управляющему Министерством внутренних дел генерал-майору Василию Сергеевичу Ланскому (1754–1831; в 1825–1828 – министр МВД) «О истребовании от чиновников обязательств о несостоянии в тайных обществах» (закон № 277)2.

Однако, несмотря на запреты самодержцев (Екатерины II, Павла I, Александра I и Николая I), масонские ложи в России продолжали действовать, а с 90-х гг. XX в., после 70-летнего затишья в их деятельности, они вновь возрождаются в современной Российской Федерации.

Накануне декабрьского восстания в России существовало несколько органов политической полиции: Особенная канцелярия Министерства внутренних дел, секретные службы гвардейского корпуса и Управления военных поселений, а также секретная часть Петербургского градоначальства. Все эти службы были независимыми друг от друга, не координировали свою деятельность и соперничали между собой.

Восстание декабристов показало, что полиция и другие службы не справились с возложенными на них задачами по обеспечению «тишины и спокойствия», поэтому был создан новый орган, к которому перешли функции политической полиции из МВД, функции контрразведки и др.

Идея создания такого учреждения содержалась в проекте, написанном на французском языке, который под названием «Об устройстве высшей полиции» представил Николаю I в январе 1826 г. генерал от кавалерии, генерал-адъютант А.Х. Бенкендорф (1782–1844) [Бенкендорф 1900].

3 (15) июля 1826 г. рескриптом Николая I управляющему Министерством внутренних дел В.С. Ланскому «О присоединении Особенной Канцелярии Министерства Внутренних дел к Собственной Его Величества Канцелярии» (закон № 449) на основе Особенной канцелярии Министерства внутренних дел было создано III Отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии (СЕИВК)1.

Проведенный краткий анализ правовых документов рассматриваемого периода в общественно-политической жизни Российской империи показывает достаточно активную реакцию руководства на изменение обстановки в стране в сфере обеспечения внутренней безопасности государства и поиск эффективных решений путем реформирования исполнительных структур правоохранительных органов. При этом решались в основном текущие задачи, и не анализировалась ситуация с определением основных угроз внутренней безопасности страны; не определялись источники угроз, не прогнозировались действия по созданию и поддержке внутренней оппозиции в самых активных и неустойчивых слоях российского общества, например, в данный период, в среде молодых офицеров.

Исследование взаимодействия полиции и жандармов с 1826 по 1917 г. будет продолжено в следующем номере журнала.