Деятельность Президента Российской Федерации по руководству Правительством Российской Федерации и иными федеральными органами исполнительной власти: конституционно-правовой аспект

В доктрине конституционного права одним из наиболее обсуждаемых вопросов был и остается вопрос о месте Президента РФ в системе государст‐ венной власти и его взаимодействии с органами исполнительной власти.

На первом этапе развития современной российской государственно‐ сти, с момента введения института президентуры в 1991 г. и внесения соот‐ ветствующих изменений в Конституцию РСФСР 1978 г. в редакции от 1 нояб‐ ря 1991 г., президент имел статус высшего должностного лица и главы ис‐ полнительной власти.

Конституционный кризис 1993 г. был обусловлен не столько необхо‐ димостью конституционной реформы в целом, сколько потребностью мо‐ дернизации президентской власти, переходом в независимый правовой ре‐ жим статуса главы государства, действующего вне разделения властей и сис‐ темы сдержек и противовесов, вне парламентского контроля.

Конституция РФ 1993 г. в своей первой редакции обязывала Президен‐ та РФ, как главу государства, обеспечивать согласованное функционирова‐ ние и взаимодействие органов всех трех ветвей государственной власти, имевших самостоятельный статус согласно основам конституционного строя. Такая же самостоятельность характеризовала местное самоуправление.

С принятием конституционных поправок 2008, 2014 и 2020 гг. про‐ изошла трансформация независимости государственной и муниципальной властей в единую систему публичной власти, согласованное функциониро‐ вание и взаимодействие органов которой также обеспечивает глава госу‐ дарства (ст. 80).

Представляется, что не только конституционные поправки, но и кон‐ ституционно‐правовая доктрина в виде решений Конституционного Суда РФ (например, Заключение от 16 марта 2020 г. № 1‐З1) и практика в виде прези‐ дентских указов и иных решений привела сначала к конституционализации, а впоследствии к институционализации сверхпрезидентских полномочий, особенно в отношении исполнительной власти.

Так, согласно первой редакции Конституции 1993 г. Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Его Председа‐ тель назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы и в со‐ ответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Прези‐ дента РФ организует его работу. Именно по его представлению Президент РФ своим указом утверждает структуру федеральных органов исполнитель‐ ной власти1.

Следует заметить, что ранее действующий Закон о Правительстве РФ 1997 г.2 предполагал, что установление системы федеральных органов вла‐ сти осуществляется федеральным законом (ст. 5 утратила силу в 1998 г.). Од‐ нако и система устанавливается президентским указом3.

Деятельность Правительства РФ выражается в издании актов на осно‐ вании не только законов во главе с Конституцией РФ, но и нормативных ука‐ зов Президента РФ, который может отменить правительственные акты в слу‐ чае их противоречия вышестоящим указанным актам.

Руководящая роль главы государства в отношении исполнительной власти выражается в следующем:

– прямая зависимость полномочий Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти от срока деятельности главы государства, его политической воли, в том числе при разрешении конституционного кон‐ фликта между Правительством РФ и Государственной Думой;

– отсутствие представителей Президента РФ в Правительстве РФ (в от‐ личие от палат Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ, квали‐ фикационных коллегий судей);

– возможность Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ и издавать указы по их итогам (в отличие от посланий Фе‐ деральному Собранию или выступления на съезде судей, носящих рекомен‐ дательный характер);

– дача прямых поручений и указаний руководителям федеральных ор‐ ганов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов и высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации, контроль и определение персональной ответственности за их своевременное и над‐ лежащее исполнение1.

Конституционная реформа 2020 г., оформленная в виде конституцион‐ ной поправки о публичной власти, обозначила новый этап преобразования президентской власти, в том числе расширила полномочия президента в от‐ ношении исполнительной власти:

• –    осуществление исполнительной власти Правительством РФ под об‐ щим руководством Президента РФ;

• –    создание на конституционном уровне двух центров руководства дея‐ тельностью федеральных органов исполнительной власти – Президентом РФ и Правительством РФ;

• –    введение по инициативе Президента РФ в конституционный текст требований, ограничений и запретов в отношении председателя, заместите‐ лей, членов правительства и руководителей иных федеральных органов ис‐ полнительной власти, ранее содержащихся лишь в конституционном законе о Правительстве РФ;

• –    возможность единоличной отставки Председателя Правительства РФ без самого Правительства РФ;

• –    назначение и отставка персонального состава Правительства РФ в конституционно установленном порядке без участия его Председателя;

• –    организация Председателем работы Правительства РФ и издание со‐ ответствующих актов не только на основании и во исполнение законов и ак‐ тов Президента РФ, но и его поручений, значимость которых можно выра‐ зить в формуле смены эпохи от указного к поручительскому праву;

• –    персональная ответственность Председателя перед Президентом РФ за организацию работы Правительства РФ.

Примечательно, что после поправки 2020 г. был принят новый Феде‐ ральный конституционный закон о Правительстве РФ, в ст. 1 которого Прави‐ тельство РФ определено как орган публичной власти в системе исполнитель‐ ной власти Российской Федерации². Принципиальное отличие предыдущего нормативного правового акта от Закона от 17 декабря 1997 г. № 2‐ФКЗ заклю‐ чалось в провозглашении Правительства РФ высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации.

Что касается региональной исполнительной власти, то Президент РФ после поправок 2020 г. и принятия нового Закона об общих принципах орга‐ низации публичной власти в субъектах Российской Федерации при наличии широчайших полномочий получил дополнительные:

• 1)    отрешение Президентом РФ от должности высшего должностного лица в связи с утратой доверия, вернувшись к первоначальному варианту делать это на усмотрение и без законно установленных оснований п. 1 ч. 1 ст. 29)¹. В соответствии с пока действующим законом утрата президентско‐ го доверия наступает при выявлении коррупционных факторов или неуре‐ гулировании конфликта интересов в отношении высшего регионального должностного лица, а также установлении фактов иностранных счетов и финансовых инструментов в период, когда такое лицо являлось зарегист‐ рированным кандидатом на данную должность². Так, в 2010 г. Президен‐ том РФ Д. Медведевым без объяснения причин был отправлен в отставку мэр Москвы Ю. Лужков³. Однако в 2012⁴ и 2013 гг.⁵ законодательство бы‐ ло модернизировано – установлены основания для утраты президентского доверия;

• 2)    инициирование в отношении законов субъекта Российской Федера‐ ции предварительного нормоконтроля до их обнародования (п. «в» ч. 5.1 ст. 125 Конституции РФ);

• 3)    утверждение показателей эффективности деятельности органов ис‐ полнительной власти субъектов Российской Федерации и контроль в виде докладов высшего должностного лица об их достижении¹ в соответствии с критериями и методикой подсчета, установленными Правительством РФ². Впоследствии вместе с Правительством РФ выделять за счет средств феде‐ рального бюджета гранты субъектам Российской Федерации в целях содей‐ ствия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений по‐ казателей (ст. 26.3.2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184‐ФЗ).

Подводя итоги, позволю согласиться с мнением об изменении формы государственного правления России, переходе страны от полупрезидентско‐ го (смешанного) правления к президентскому, основанному на доминирую‐ щем положении главы государства в системе исполнительной власти [1, с. 44] как фактического ее организатора и руководителя.