Денатурализация в российском праве: теоретико-правовые основания и имплементация в контексте защиты конституционного строя

Эта работа распространяется по лицензии CC BY 4.0. Чтобы просмотреть копию этой лицензии, посетите

Denationalization in Russian Law:

Theoretical and Legal Foundations and Implementation in the Context of Protecting the Constitutional System

Yu. Yu. Gartseva

Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia 3, Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603022, Russia

E-mail: yulya.gartseva@bk.ru

V. B. Nikolaev

Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia 3, Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603022, Russia

Institute of Economics, Management and Law of the Volga State University of Water Transport 5, Nesterova st., Nizhny Novgorod, 603950, Russia

E-mail: nikolaev52@yandex.ru

И нститут гражданства, будучи фундаментальной правовой категорией, определяющей устойчивую политико-правовую связь лица и государства, имплицитно содержит в себе не только права и обязанности индивида, но и меру ответственности перед государством как суверенным политическим образованием. Одной из наиболее дискуссионных и суровых мер такой ответственности выступает денатурализация – принудительное прекращение гражданства по инициативе государства. В российской правовой доктрине и законодательстве данная мера длительное время рассматривалась как исключительная и противоречащая основным принципам, закрепленным в статье 6 Конституции Российской Федераци и1, гарантирующей гражданину невозможность лишения своего гражданства или права изменить его. Однако динамика современных вызовов и угроз национальной безопасности, в особенности связанных с международным терроризмом и экстремизмом, обусловила детальную проработку международных стандартов и трансформацию данного подход а2.

Современное российское законодательство, сохраняя конституционные гарантии для граждан страны, сформировало комплексный правовой механизм денатурализации в отношении лиц, чьи действия рассматриваются как грубейшее нарушение обязанностей, вытекающих из гражданской принадлежности3. Этот механизм интегрирует нормы конституционного, административного, уголовного и международного права, создавая уникальный правовой феномен, требующий скрупулезного научного осмысления. Реализация механизма не носит дискриминационный характер по признакам расы, религии, политических взглядов и т.д., а является обоснованной реакцией на возникающий дисбаланс прав и обязанностей4.

Актуальность исследования обусловлена не только новизной соответствующих положений закона, но и необходимостью выработки доктринальных критериев их применения, исключающих произвол и обеспечивающих баланс между интересами государственной безопасности и неотчуждаемыми правами лиц, получивших статус гражданина в порядке натурализации.

Эволюция института денатурализации в российском законодательстве

Историко-правовой анализ показывает, что институт лишения гражданства (подданства) был неотъемлемым атрибутом советской государственности, выступая инструментом политической борьбы и репрессий. Основание для этого содержалось уже в Законе СССР от 19 августа 1938 г. «О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик», а последующее законодательство лишь расширяло дискреционные полномочия государственных органов. Принципиальный разрыв с этой традицией был ознаменован принятием Закона РФ от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации», который в статье 1 провозгласил, что гражданин России не может быть лишен гражданства. Данная норма стала прямым воплощением конституционного принципа, закрепленного позднее в части 3 статьи 6 Конституции Российской Федерации 1993 года, и означала полный отказ от денатурализации как меры ответственност и5.

Поворотным моментом стало принятие Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Несмотря на сохранение конституционного запрета, в статье 16 был введен ряд оснований для отмены решения по вопросам гражданства. Это касалось случаев, когда гражданство было приобретено на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов, что, по сути, означало эксклюнацию – признание его недействительным с момента приобретения. Данная мера, хотя и носила принудительный характер, формально являлась не лишением гражданства, а лишь констатацией его изначального отсутствия вследствие обмана государства. В итоге в правовой сфере на основе международного опыта закрепляется отказ в постоянном гражданстве для натурализованных иностранцев, получивших гражданство в обход закона или совершающих действия, создающие угрозу конституционному стро ю6.

Кардинальное изменение парадигмы произошло в 2017 году с внесением в Закон о гражданстве масштабных изменений Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 243-Ф З7. Законодатель, сохранив общий запрет на лишение гражданства для его законных обладателей, ввел в статью 22 специальное основание для прекращения гражданства в принудительном порядке. Это нововведение было напрямую увязано с борьбой с терроризмом и экстремизмом и создало принципиально новый правовой институт – денатурализацию в отношении лиц, совершивших преступления определенных категорий. Таким образом, современное российское право оперирует двумя принципиально разными моделями принудительного прекращения гражданства: эксклюнацией (отмена решения вследствие фальсификации) и собственно денатурализацией (прекращение статуса, приобретенного на законных основаниях, как мера ответственности).

Федеральный закон от 28 апреля 2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее – ФЗ-138) ознаменовал собой новый, экспансионистский этап в развитии института денатурализации. Он не только дополнил существующий перечень преступлений, но и принципиально расширил саму логику применения этой меры, распространив ее на деяния, связанные с участием в вооруженных формированиях на территории иностранных государств и с деятельностью, противоречащей интересам Российской Федерации в сфере международной безопасности. Это свидетельствует о том, что денатурализация превращается в правовой инструмент реагирования государства на широкий спектр вызовов, выходящих далеко за рамки классических представлений о терроризме и экстремизме.

Юридическая природа современной российской денатурализации является предметом оживленной научной дискуссии. Одни исследователи квалифицируют ее как форму конституционно-правовой ответственности, ибо она наступает за нарушение фундаментальных обязанностей, вытекающих из статуса гражданина, и направлена на защиту основ конституционного строя. Другие рассматривают ее как меру публичноправовой безопасности (меру sui generi s8) , не носящую карательного характера, а нацеленную на предупреждение новых угроз со стороны лица, продемонстрировавшего свою враждебность по отношению к государству. Третья позиция заключается в том, что денатурализация де-факто является дополнительным наказанием, назначаемым в административном порядке, что вызывает серьезные вопросы о ее соответствии принципам уголовного права, в частности принципу nullum crimen, nulla poena sine leg e9.

Системный анализ статьи 22 ФЗ-138 в новой редакции позволяет выделить четыре блока материальных оснований для прекращения гражданства. Первый блок традиционно связан с совершением лицом преступлений экстремистской и террористической направленности (ст. 205, 205.1, 205.2, 205.3, 205.4, 205.5 Уголовного кодекса

Российской Федераци и10 (УК РФ)), а также преступлений экстремистской направленности из перечня в примечании 2 к статье 282.1 УК Р Ф11.

Второй блок оснований, введенный ранее, распространяется на лиц, совершивших преступления против основ конституционного строя и государственной безопасности: государственную измену (ст. 275 УК РФ), шпионаж (ст. 276 УК РФ) и диверсию (ст. 281 УК РФ).

Третий блок, введенный ФЗ-138, является наиболее масштабным и включает целый ряд преступлений против мира и безопасности человечества, предусмотренных главой 34 УК РФ. К ним относятся: планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны (ст. 353); публичные призывы к развязыванию агрессивной войны (ст. 354); разработка, производство, накопление, приобретение или сбыт оружия массового поражения (ст. 355); применение запрещенных средств и методов ведения войны (ст. 356); геноцид (ст. 357); наемничество (ст. 359); нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой (ст. 360).

Четвертый блок оснований, также введенный ФЗ-138, имеет более широкий и несколько размытый характер. Он предусматривает возможность денатурализации в отношении лица, совершившего вне пределов Российской Федерации деяние, которое признано преступлением в соответствии с УК РФ (то есть обладает свойством экстратерриториальности) и направлено против интересов Российской Федерации, связанных с обеспечением ее безопасности, целостности, суверенитета, укреплением международного мира и поддержанием мирного сосуществования государств и народов, а также с противодействием экстремистской деятельности.

Ключевым процессуальным условием для всех блоков оснований остается вступление в законную силу обвинительного приговора суда по указанным составам преступлений. Таким образом, денатурализация не может быть применена на стадии предварительного расследования или в отношении подозреваемых и обвиняемых – она требует установления вины в окончательном судебном акте. Важным ограничением, введенным в качестве гарантии, является невозможность прекращения гражданства, если в результате этого лицо станет апатридом (лицом без гражданства). Данная норма согласуется с международными обязательствами России, в частности с Конвенцией о сокращении безгражданства, принятой 30 августа 1961 года.

Уголовный кодекс Российской Федерации выполняет в механизме денатурализации роль нормативной базы, формирующей фактическое основание для ее применения. Составы преступлений, перечисленные в статье 22 ФЗ-138, образуют ядро уголовно-правовых запретов, охраняющих наиболее значимые объекты – основы конституционного строя, государственную безопасность, мир и безопасность человечества. Совершение любого из обозначенных деяний свидетельствует о крайней степени публичной опасности деяния и самого субъекта, который своими действиями

ГАРЦЕВА Ю. Ю., НИКОЛАЕВ В. Б. _________________________________________________ разрывает правовую связь с государством, выступая против его суверенитета, территориальной целостности и фундаментальных принципов международного права.

Включение в перечень главы 34 УК РФ («Преступления против мира и безопасности человечества») является логическим развитием концепции денатурализации. Лицо, совершающее геноцид, планирующее агрессивную войну или выступающее в качестве наемника, действует, по сути, как враг не только конкретного государства, но и всего человечества. Сохранение гражданской связи с таким лицом наносит ущерб международному престижу государства и его репутации как субъекта, соблюдающего основные принципы международного права. Денатурализация в этом случае становится актом дистанцирования государства от действий такого индивида, формой очищения гражданского коллектива от элементов, представляющих абсолютное зло. Денатурализация такого лица позволяет экстрадировать его по запросу международного трибунала.

Особого внимания заслуживает новое, четвертое основание, связанное с совершением деяний вне пределов России против ее интересов. Данная норма имеет явно выраженный экстратерриториальный характер и направлена на противодействие деятельности граждан России, участвующих в вооруженных конфликтах на стороне противника, занимающихся подрывной пропагандой за рубежом или иными действиями, которые государство квалифицирует как враждебны е12. Однако понятие «интересы Российской Федерации» является оценочной категорией, что создает значительные риски произвольного и расширительного толкования. Фактически эта норма позволяет применить денатурализацию к любому лицу, чья деятельность за границей, формально подпадающая под экстратерриториальную юрисдикцию УК РФ, будет расценена компетентными органами как противоречащая широко понимаемым государственным интересам. Это придает институту денатурализации черты инструмента политической борьбы.

Процедура прекращения гражданства по основаниям статьи 22 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» является исключительной прерогативой государства в лице уполномоченных органов. Инициатором выступает федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел (МВД России) или в сфере безопасности (ФСБ России – по составам о государственной измене, шпионаже, диверсии и, предположительно, по новым основаниям). Данные органы, при наличии вступившего в законную силу приговора суда, направляют в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации мотивированное представление о целесообразности прекращения гражданства. Комиссия проводит оценку представленных материалов, уделяя особое внимание вопросу о возможном безгражданстве лица. В случае положительного заключения Комиссии издается указ Президента Российской Федерации о прекращении гражданства. Данный акт является окончательным и обжалованию в административном порядке не подлежит. Однако он может быть оспорен в судебном порядке в соответствии с нормами главы 22

Кодекса административного судопроизводства Р Ф13, регулирующей порядок оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти.

Правовые последствия денатурализации носят радикальный и необратимый характер. С момента издания указа Президента РФ прекращается устойчивая правовая связь лица с государством. Это влечет за собой утрату всего комплекса прав, свобод и обязанностей, связанных с гражданством: избирательных прав, права на занятие государственных должностей, права на беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию, воинской обязанности и т.д. Лицо, в отношении которого применена данная мера, подлежит депортации с территории Российской Федерации с пожизненным запретом на въезд, если иное не предусмотрено международными договорами. В условиях расширения оснований, в особенности связанных с деятельностью за рубежом, возникает сложный вопрос о практической реализации депортации, если лицо уже находится вне пределов России и не намерено возвращаться. В этом случае денатурализация приобретает в большей степени символический характер акта исключения лица из гражданского сообщества.

Принятие Федерального закона № 138 «О гражданстве Российской Федерации» обострило ряд доктринальных и практических проблем, связанных с применением института денатурализации. Первый блок проблем по-прежнему связан с риском безгражданства. Хотя законодатель прямо запрещает прекращение гражданства, если это сделает лицо апатридом, практическая реализация этой гарантии в условиях расширения экстратерриториального применения крайне затруднена. Установление наличия у лица, проживающего за рубежом и участвующего в деятельности, враждебной России, иного гражданства может быть практически невозможным, особенно если такое лицо умышленно скрывает свой статус или если иностранное государство отказывается предоставлять подобную информацию.

Второй вопрос, который приобретает новое звучание, – это вопрос о соразмерности и индивидуализации данной меры. Автоматическое применение денатурализации по формальным основаниям, без учета конкретных обстоятельств дела, степени общественной опасности деяния и личности виновного, особенно в отношении преступлений против мира и безопасности человечества, которые могут быть весьма разнородными, ставит под сомнение справедливость и целесообразность такого подхода. Фактически денатурализация носит характер дополнительного наказания, не предусмотренного санкцией соответствующей статьи УК РФ, что продолжает противоречить принципу nulla poena sine leg e14.

Третий, и наиболее серьезный, проблемный аспект – потенциальное нарушение прав человека и международно-правовых обязательств. Введение расплывчатых формулировок, таких как «деятельность, направленная против интересов Российской Федерации», создает опасность произвольного применения меры. Это напрямую затрагивает статью 15 Всеобщей декларации прав человека, провозглашающую право не быть лишенным гражданства произвольно15. Расширение оснований на преступления, совершенные за рубежом, также поднимает сложные вопросы о юрисдикции, экстрадиции и конфликте законов.

Четвертая проблема – углубляющаяся коллизия с конституционным принципом, закрепленным в части 3 статьи 6 Конституции РФ. Семантическое разграничение между «лишением» (запрещенным) и «прекращением» (разрешенным) становится все более призрачным по мере расширения перечня действий, влекущих «прекращение». Расширительное толкование государственных интересов де-факто превращает денатурализацию в инструмент, который можно использовать для воздействия на политических оппонентов, находящихся за рубежом, что возвращает нас к советской практике использования лишения гражданства в качестве средства политической борьбы.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что институт денатурализации прочно вошел в правовую систему Российской Федерации как ключевой инструмент реагирования на вызовы гибридных войн и транснациональных угроз. Принятие Федерального закона № 138-ФЗ ознаменовало собой новый этап в его развитии, характеризующийся значительной экспансией оснований для применения данной меры и выходом за рамки традиционных представлений о преступлениях против государства. Современная конструкция денатурализации представляет собой сложный межотраслевой институт, интегрирующий нормы конституционного, административного, уголовного и международного права, и эволюционирует в сторону меры публично-правовой безопасности с выраженным символическим и превентивным компонентом. Расширение оснований за счет включения преступлений против мира и безопасности человечества логично с точки зрения защиты международного престижа государства. Однако введение расплывчатой формулировки о деятельности против «интересов Российской Федерации» создает серьезные риски произвола, политической ангажированности и нарушения международно-правовых стандартов в области прав человека. Это превращает денатурализацию из исключительной меры, применяемой к террористам и шпионам, в потенциальный инструмент для борьбы с инакомыслием за рубежом.

Последующее развитие законодательства и правоприменительной практики в данной сфере должно быть направлено на выработку дополнительных процессуальных и материальных гарантий, обеспечивающих всестороннюю оценку обстоятельств каждого конкретного дела, включая установление наличия у лица иного гражданства и оценку степени его личной вины и опасности для общества. Крайне важно разработать четкие, недвусмысленные критерии толкования понятия «интересы Российской Федерации», чтобы исключить его произвольное применение. Целесообразным видится также более активное вовлечение судебной власти не только в установление факта совершения преступления (в рамках уголовного процесса), но и в процесс принятия окончательного решения о прекращении гражданства, что повысило бы его легитимность и соответствовало бы общим принципам правового государства. Несмотря на свою суровость, институт денатурализации должен применяться в строгих рамках права, гарантируя как защиту интересов государства, так и недопущение произвола в отношении прав личности.