ДИСЦИПЛИНАРНЫЕ УСТАВЫ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ 1971, 1984 И 2012 ГОДОВ: ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ

В каждой силовой структуре имеется свой дисциплинарный устав. Одна из самых многочисленных силовых структур в России - органы внутренних дел. Особенность этой силовой структуры заключается в том, что сотрудники органов внутренних дел, в отличие от своих коллег от других силовых структур, по долгу службы в своей повседневной деятельности теснейшим образом взаимодействуют с обществом, то есть, встречаются по разным вопросам с жителями страны (раскрытие преступлений, охрана общественного порядка, работа с трудными подростками и т.д.). Соответственно, общество заинтересовано в том, чтобы деятельность органов внутренних дел была максимально открыта, что, собственно, и имеет место. И в этом смысле, дисциплинарный устав органов внутренних дел позволяет обществу понимать, каким образом осуществляется дисциплинарное производство как составная часть кадровой работы в системе органов внутренних дел.

Следует заметить, что нормы дисциплинарного производства для полиции (милиции) в России на системном уровне стали появляться с конца XVIII в. (они включались, например, в Устав благочиния, или полицейского 1782 г.). Но в нынешнем их виде как самостоятельных актах под названием «Дисциплинарный устав» они стали приниматься при советской власти - первый Дисциплинарный устав Рабоче-Крестьянской милиции был утвержден в 1919 г., затем с тем же названием появился устав 1931 г., в который вносились изменения, и прежде всего, в связи с Великой Отечественной войной, а в 1948 г. был утвержден новый Дисциплинарный устав милиции. Предварительно следует подчеркнуть также, что дисциплинарные уставы не могут исчерпывающе содержать все нормы дисциплинарного производства, - таковые содержатся и в других актах, в данном случае применительно к системе МВД [1]. Но в каждом уставе находят отражение следующие основные аспекты:

• -    принципы несения службы в органах внутренних дел;

• -    меры поощрения и меры взыскания, применяемые по отношению к милиционерам (полицейским);

• -    порядок их реализации.

В этом контексте, сравним содержание трех последних дисциплинарных уставов органов внутренних дел (далее также - ОВД), принятых в нашей стране: в 1971 г, в 1984 г. и в 2012 г. (последний из них - действующий). Эти уставы имеют между собой очевидное сходство, в связи с чем, более подробно рассмотрим устав 1971 г., и затем покажем, какие происходили изменения в последующих актах.

Дисциплинарный устав ОВД 1971 г. (далее - Устав-1971) был утвержден Указом ПВС СССР 30 марта [2]. Этот акт был издан МВД СССР в виде отдельной брошюры тиражом в 100 000 (!) экземпляров для широкого круга читателей (стоимость одной брошюры - 3 копейки).

Структурно Устав 1971 года состоит из семи глав:

• 1)    Общие положения.

• 2)    Поощрения, применяемые к рядовому и начальствующему составу.

• 3)    Дисциплинарные взыскания, налагаемые на лиц рядового и начальствующего состава.

• 4)    Права начальников по применению поощрений и наложению дисциплинарных взысканий.

• 5)    Наложение дисциплинарных взысканий в особых случаях.

• 6)    Порядок применения поощрений, наложения и приведения в исполнение дисциплинарных взысканий.

• 7)    О жалобах и заявлениях.

Эти семь глав включали в себя 50 пунктов и два приложения:

• 1 ) Перечень должностей начальников и их прав по применению поощрений и наложению дисциплинарных взысканий.

• 2 ) Порядок приведения в исполнение дисциплинарного взыскания в виде ареста с содержанием на гауптвахте лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел.

Обратим внимание на то, что Устав 1971 года был принят в начале периода «застоя» в развитии советского государства, когда уже прочно сформировалась монополия правящей КПСС, что не могло не наложить отпечатка на содержании данного документа. Так, в п. 1 указывалось, что «Дисциплина в органах внутренних дел основывается на высокой политической сознательности и коммунистическом воспитании лиц рядового и начальствующего состава, глубоком понимании ими своего служебного долга и личной ответственности за порученное дело» [2]. В этом же пункте указывалось, что для сотрудников ОВД устанавливается дисциплина применительно к воинской дисциплине (такой подход был определен еще в Уставе Рабоче-Крестьянской милиции 1919 г.).

В п. 2 Устава 1971 года подчеркивалось, что дисциплина в ОВД обязывает каждого сотрудника:

• -    бдительно и самоотверженно нести службу, защищать интересы социалистического государства, честь, достоинство и права советских граждан от преступных посягательств;

• -    соблюдать и укреплять социалистическую законность, точно выполнять требования присяги, уставов, приказов и приказаний начальников;

• -    стойко переносить все тяготы и лишения, связанные со службой, не ща-

• дить своих сил и самой жизни при выполнении служебного долга;

• -    строго хранить государственную и служебную тайны;

• -    быть честным и правдивым, постоянно совершенствовать свою квалификацию, повышать культуру работы;

• -    содействовать начальникам в укреплении дисциплины и порядка среди личного состава, оказывать уважение начальникам, старшим по службе и званию, быть вежливым, соблюдать правила отдания чести и ношения установленной формы одежды;

• -    с достоинством и честью вести себя вне службы, быть примером в соблюдении общественного порядка и норм коммунистической морали [2].

Согласно п. 4, начальник должен подавать подчиненным пример строгого соблюдения дисциплины; приказ начальника должен быть выполнен беспрекословно, точно и в срок.

Уставом 1971года предусмотрены меры поощрения сотрудников ОВД, при этом такие меры определены для двух категорий сотрудников.

Так, к рядовому и младшему начсоставу могли:

• а)    объявить благодарность;

• б)    наградить ценным подарком или выдать денежное вознаграждение;

• в)    наградить личной фотографией при развернутом Знамени ОВД, учебного заведения;

• г)    занести на Доску почета;

• д)    досрочно перевести в очередной разряд;

• е)    наградить Почетной грамотой;

• ж)    наградить нагрудным знаком;

• з)    досрочно присвоить очередное специальное звание;

• и)    занести в Книгу почета.

Отдельно от перечня указывалось, что досрочное снятие ранее наложенного взыскания также может расцениваться как мера поощрения [2]. Для среднего, старшего и высшего начсостава из вышеприведенного перечня исключались поощрения под п. «в» и «д».

Что касается дисциплинарных взысканий, то они подразделялись на три категории сотрудников ОВД.

На лиц рядового и младшего начсостав могли быть наложены взыскания:

• а)    объявить замечание;

• б)    объявить выговор;

• в)    объявить строгий выговор;

• г)    не увольнять из расположения учебного заведения, подразделения до 1 месяца;

• д)    назначить вне очереди в наряд по службе или на работу;

• е)    арестовать с содержанием на гауптвахте до 10 суток;

• ж)    предупредить о неполном служебном соответствии;

• з)    понизить в должности;

• и)    снизить в специальном звании лиц младшего начсостава;

• к)    уволить из органов внутренних дел.

В отношении лиц среднего и старшего начсостава из указанного перечня исключались п. «г», «д» и «к». На лиц высшего начсостава могли быть наложены взыскание по п. «а», «б», «в», «ж» и «з».

Для некоторых категорий сотрудников ОВД предусматривались ограничения в применении ареста (в частности, для начальников и их заместителей ОВД исполкомов окружных, городских, районных Советов, иных равных им начальникам). В качестве взыскания отдельно расценивалось лишение нагрудного знака - в отношении сотрудников, награжденных таким знаком. В главе 7 определялись определенные гарантии для сотрудников ОВД - они могли подавать жалобы (заявления) по различным вопросам службы, в том числе, по взысканиям, вышестоящим начальникам, вплоть Министра внутренних дел СССР; Устав 1971 года обязывал рассматривать жалобу в срок не позже месяца. Следует заметить, что Устав 1971 года не предусматривал обращение сотрудников ОВД по тем же вопросам в суд.

В 1984 г. появился новый Дисциплинарный устав ОВД - он был утвержден Указом ПВС СССР 3 мая (далее - Устав-1984) [3]. Этот Устав также был издан большим тиражом (те же 100 000 экземпляров). В тексте Указа ПВС СССР не сообщалось о причинах принятия этого акта, который по своей структуре совпадал с Уставом-1971 (те же семь глав, 49 пунктов и при отсутствии приложений) и в значительном объеме дублировал его, но с использованием иных формулировок. Так, приведенная выше формулировка из п. 1 теперь имела следующий вид: «Дисциплина в органах внутренних дел основывается на высокой политической сознательности, коммунистической убежденности и глубоком понимании каждым лицом рядового и начальствующего состава своего служебного долга и личной ответственности за порученное дело» [3].

Вместе с тем в Устав-1984 были включены существенные новеллы. Так, в п. 2 на первое место было поставлено следующая обязанность сотрудников ОВД:

• -    «соблюдать Конституцию СССР, конституции союзных и автономных республик, другие акты советского законодательства, точно выполнять требования присяги, уставов и приказов начальников, строго соблюдать социалистическую законность» [3];

• -    в предыдущем Уставе о Конституция не упоминалось, а здесь делался акцент на соблюдении Основного закона и других правовых актов.

По иному были сформулированы и другие обязанности в п. 2, перечень которых был расширен, в частности, было добавлено:

• -    беречь вверенные оружие, имущество и технику;

• -    самоотверженно защищать законные интересы общества и граждан и др. [3].

В Уставе-1984 в части поощрения был установлен единый перечень поощрений для всех сотрудников без разделения их на категории:

«1) объявление благодарности;

• 2)    награждение ценным подарком или деньгами;

• 3)    занесение на Доску почета;

• 4)    награждение Почетной грамотой;

• 5)    награждение нагрудным знаком органов внутренних дел;

• 6)    досрочное присвоение очередного специального звания;

• 7)    занесение в Книгу почета» [3].

Указывалось также, что за особые заслуги сотрудники ОВД могли быть представлены к государственным наградам. Как и ранее, досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания считалось мерой поощрения. Для курсантов учебных заведений МВД СССР предусматривались дополнительные поощрения. А вот в отношении взысканий сохранялись те же три категории сотрудников ОВД. Для лиц рядового и младшего начсостава Устав-1984 определял тот же перечень, что и Устав 1971года, за исключением п. «г» и «д». Перечень взысканий для лиц среднего и старшего начсостава остался прежним; то же касалось и лиц высшего начсостава. Вносились некоторые поправки, в частности, арест-гауптвахту нельзя было применять к женщинам. В части жалоб добавлялось указание на то, что начальник, к ведению которого не относилась жалоба сотрудника ОВД, обязан был в 5-дневный срок направить его в соответствующий орган с уведомлением заявителя.

В целом, Устав-1984 дополнился нормами, определяющими более полно требования к сотрудникам ОВД и, прежде всего, это касалось соблюдения Конституции СССР и других законов. Мы можем предположить, что новый Устав-1984 был принят в связи со скандальной отставкой министра внутренних дел Н.А. Щелокова (1982 г.) после того, как Ю.В. Андропов стал генсеком КПСС и инициировал проверки в системе МВД СССР, выявившие большое количество нарушений и злоупотреблений со стороны сотрудников ОВД [4].

После распада СССР в 1991 г. система органов публичной власти и управления подверглась серьезной трансформации, это относилось и к МВД РФ. Вопросы дисциплины среди сотрудников ОВД сначала регулировались в рамках Положения о службе в ОВД РФ от 23 декабря 1992 г., а в 2012 г. Указом Президента России был утвержден ныне действующий Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской Федерации [5] (далее - Устав-2012).

В этом акте уже нет политико-идеологической составляющей. Структурно он состоит из восьми глав, включая:

• 1)    Общие положения.

• 2)    Обязанности сотрудника по соблюдению и поддержанию служебной дисциплины.

• 3)    Обязанности руководителя (начальника).

• 4)    Обязательность исполнения приказа руководителя (начальника).

• 5)    Меры поощрения и порядок их применения.

• 6)    Дисциплинарные взыскания, порядок их наложения и исполнения.

• 7)    Учет мер поощрения и дисциплинарных взысканий.

• 8)    Порядок обжалования дисциплинарных взысканий.

В эти главы входят 57 пунктов. В Уставе-2012 регулируются, по сути, те же вопросы, что и в прежних уставах, и в этом отношении наблюдается преемственность. При этом формулировки более четкие, деловитее, более краткие.

Говоря об особенностях, следует заметить, что из Устава-2012 исключено упоминание о Конституции, о требовании соблюдать законность (на наш взгляд, исключать не следовало). В перечне обязанностей значительно меньше пафоса, присущего советским уставам. Так, согласно п. 5, сотрудник ОВД имеет следующие обязанности:

• а)    знать и соблюдать основные и служебные обязанности и права;

• б)    выполнять приказы и распоряжения руководителей (начальников);

• в)    соблюдать требования к служебному поведению;

• г)    соблюдать субординацию;

• д)    проявлять уважение ко всем сотрудникам вне зависимости от их служебного положения и места службы;

• е)    содействовать руководителю (начальнику) в поддержании служебной дисциплины;

• ж)    не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, а также - сведения, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

• з)    соблюдать ограничения, обязанности и запреты, требования о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и выполнять обязанности, установленные в целях противодействия коррупции соответствующими законами [5].

В Уставе-2012 в главе 4 дается трактовка приказа руководителя (начальника), требования к нему, формы и другие характеристики, подчеркивается, что приказ должен быть выполнен «беспрекословно», но с оговоркой – «за исключением явно противоречащего закону»; обсуждение и приказа и его критика Уставом-2012 запрещаются. При несогласии с приказом, сотрудник ОВД может его обжаловать, но только после исполнения. Подробное освещение института приказа является новеллой. В этом Уставе, в своей основе, сохранен прежний перечень мер поощрения при несколько скорректированных формулировках, добавлено одно новое поощрение - «награждение огнестрельным или холодным оружием»; в учебных заведениях может устанавливаться именная стипендия.

Что касается дисциплинарных взысканий, то Устав-2012 не разделяет сотрудников ОВД на категории – соответствующий перечень един для всех, при этом он несколько сокращен и выглядит следующим образом:

«а) замечание;

• б)    выговор;

• в)    строгий выговор;

• г)    предупреждение о неполном служебном соответствии;

• д)    перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел;

• е)    увольнение со службы в органах внутренних дел» [5].

В учебных заведениях сохранено назначение вне очереди в наряд и лишение очередного увольнения из расположения учебного заведения. Глава 8 регулирует обжалование только наложенных взысканий (в прежних уставах предмет обжалования был значительно шире).

Подводя итог, следует отметить, что дисциплинарные уставы ОВД 1971, 1984 и 2012 гг. имеют сходное содержание и объемы регулирования, то есть, очевидна их преемственность. При этом в каждом новом уставе находили от- ражение изменения в общественно-политическом развитии нашей страны, учитывалось издание иных законов, определявших службу в ОВД, что предопределило тенденцию к более четкому регулированию дисциплинарных отношений в системе МВД России, некоторому сужению предмета регулирования в действующем Уставом-2012, расширению в нем количества отсылочных норм.