Договорный принцип народного суверенитета. Политико-правовые аспекты проблем избирательной системы современной России

В настоящее время Россия, как и все постсоветское пространство, находится в переходном состоянии от социалистической к демократической модели. Этот процесс сопровождается кризисом, вызванным как внутренними, так и внешними факторами. Для того чтобы избежать бюрократизации государства и сделать его демократическим, народ должен влиять на политические процессы и принимать участие в управлении страной. А это требует от общества прежде всего освоения современной политической культуры, усиления позиции гражданственности, знания принципов народного суверенитета, договорной основы государства и общества.

Вместе с тем недооценка членами российского общества вызовов модернизации тормозит процесс их адаптации в меняющихся условиях. Это обусловлено фундаментальными проблемами пережитков советского прошлого, отсутствием четких механизмов институционализации политических процессов, практики и опыта построения современного государства и т.д.

Модель народного суверенитета и его практическое значение для постсоветских обществ

Фундаментальным основанием актов гражданского неповиновения является нарушение принципа народного суверенитета , т.е. народ как источник и носитель власти, обладающий правом делегировать доверенным лицам управление функционированием государственных институтов. Это право реализовывается в процедурах тайного голосования на всеобщих выборах и референдумах.

Основу народного суверенитета заложили процессы реформации, просвещения, а главное – Великая французская революция, которая изменила старый иерархический сословный порядок. В западном обществе произошел и ценностный переворот. Христианская формула апостола Павла: «Всякая душа да будет покорна высшим слоям, ибо нет власти не от Бога , существующие же власти от Бога установлены, противящийся власти противятся Божию установлению» (Рим 13, 1–3), – была заменена критической формулой: не всякая власть от Бога [1].

На протяжении XIX в. все революции стран Запада и других государств, выбиравших путь модернизации, носили реформаторский характер. Они стремились к усилению прав человека, его творческого потенциала – от превращения человека в основной капитал страны зависела динамика модернизации [2].

Династии и сословная передача власти были заменены выборами и избирательными системами (мы здесь не рассматриваем систему выборов в Древней Греции, Риме и странах Запада до Французской революции). Просвещенческие идеи «естественного права человека и гражданина» и разделения властей были заложены во французском законодательстве и стали основой новой избирательной системы. Пе- риодические выборы давали гражданам право избирать и быть избранными, а также влиять на политиков и переизбирать их, если политики не решают социальные проблемы. Декларация прав человека и гражданина учредила современную избирательную систему, принципы разделения властей, выборности законодательных и судебных органов, отменила избирательный ценз (имущественный), выборы стали всеобщими и прямыми. Сформировались две основные выборные системы, применяемые до сих пор: мажоритарная и пропорциональная, голосование становится тайным, избирательные урны вскрываются в присутствии наблюдателей, вводятся единые стандарты избирательных бюллетеней и т.д.

Так был установлен принцип «Вся властьот народа и общества» путем делегирования права управления политиками от индивидов. Вместе с тем принцип народного суверенитета этим не ограничивается, так как голосование еще не означает верховенство власти человека в политических процессах. Необходимо также внедрение механизмов подчинения политиков и обеспечения их ответственности перед обществом. Утверждение такой практики требует установления принципов: 1) наличие программ политических партий и кандидатов, идущих на выборы; 2) состязательность между ними; 3) подотчетность политиков за реализацию программ и предвыборных обещаний. Все эти составляющие являются способами «привязки» политических действий к интересам общества.

• 1)    Наличие политических программ – обязательная составляющая избирательных процедур и принципов делегирования обществом власти кандидатам. От программы требуется реалистичность, направленность на конкретные проблемы общества, объекты, определение этапов и временных рамок их решения, организационных механизмов и выделение ответственных лиц за выполнение решений.

Разные политические партии должны иметь разные программы, которые создают условия для многостороннего подхода к проблемной ситуации и выбора обществом того варианта, который будет наиболее эффективным. И в этом суть плюрализма, выбора альтернативы, многопартийной системы – действующей по принципу: проблемы следует решать конкретными способами .

• 2)    Состязательность политиков на программной основе (дебаты) также является неотъемлемой частью процедуры «привязки» политических процессов к интересам общества и устранения злоупотребления властью. Основной тезис состязательности: кто может решить проблему лучше . Избираемые кандидаты соревнуются между собой публично и открыто, чтобы убедить избирателей в преимуществе своих программ и кандидатур, что формирует четкое представление общества о возможных способах ре-

• шения его проблем. Состязательность открывает широкий спектр возможностей для выбора наилучшей политической программы и соответствующего лидера. Состязательность формирует институты лидерства и политической элиты, что позволяет заменить политика в случае отклонения от избранного курса или прибегнуть к альтернативе. Выбор альтернативного курса и выбор альтернативного лидера – второй принцип плюрализма.

• 3)    Подотчетность политиков перед обществом должна носить систематический характер и не ограничиваться утверждением планов и программ в парламенте. К подотчетности относится определение этапов проводимой политической программы, конкретных проблем, соотношения с группами и подгруппами социальных проблем, расходов на эти цели. Подотчетность позволяет выявить, удалось ли реализовать политическую программу и с какими издержками, решались ли социальные проблемы и улучшились ли условия жизни людей. Подотчетность политиков выражается в представлении проверяемых сведений о ходе реализации программных целей в форме публичных отчетов (ежеквартальных, полугодовых, годовых и за весь период пребывания у власти политиков) с представлением достоверных статистических данных и конкретных фактов.

Следует отметить, что наличие программ и состязательность являются процедурами доступа к власти и борьбе за право получения лимита доверия от общества, тогда как подотчетность – основа правовой ответственности государства перед обществом. Процедуры получения власти и подотчетность должны быть строго взаимосвязаны, и, если хотя бы одна составляющая выпадает из этой связки, принцип первичности народного суверенитета разрушается (рис.).

Более того, все эти составляющие народного суверенитета: передача власти от народа, получение власти, реализация властных полномочий и подотчет- ность – закладывают основу договорного взаимодействия между обществом и государством. Они же закреплены в статьях конституции, непосредственно связанных с нормами международного права. Поэтому суверенитет народа охраняется не только конституцией современных государств, но и международными организациями и соглашениями по правам человека. Принцип договора выделяет также главные права и обязанности сторон: правом передачи власти наделен только народ, а у политиков есть право реализации политических программ и обязанность отвечать за результаты этой реализации перед обществом. Это означает, что общество имеет право требовать от политиков выполнения предвыборных обещаний и оказывать сопротивление, давление, протестовать, если политики игнорируют свои обязанности, поскольку в этом случае государство в лице политиков нарушает принцип договора[3].

Без соблюдения договорного принципа конституция становится формальным документом, а выборы – ритуальным и символическим действием; устанавливается иерархическая система власти, которой сопутствуют систематическое злоупотребление властью, манипулирование обществом, искажение принципов сдержек и противовесов, основ правого государства и политического порядка.

Специфика российской правовой системы советского периода и проблемы народного суверенитета

В современной России традиционное правосознание граждан не порывает связи с представлениями социалистического права. Государство, которое было сформировано по принципу борьбы с внешними и внутренними врагами, а не на приоритете социального благополучия граждан, долгое время держалось на применении силы, так как здесь отсутствовала категория общественного договора, а закон был инструментом господства бюрократии над обществом и индивидами.

Первичность народного суверенитета в политических процессах: народ – источник и основной носитель власти

Связь правосознания граждан с традиционалистскими представлениями о государстве, праве и справедливости является наследием советской политической системы. Ведущая роль коммунистической партии в управлении общественными процессами и осуществлении власти Советами всех уровней в конечном итоге привела к монополии коммунистической партии на единовластие.

Статья 59 Конституции СССР гласила: «Гражданин СССР обязан соблюдать Конституцию СССР и советские законы, уважать правила социалистического общежития». Смысл этой формулировки – создание своеобразного обычая в рамках закона, возлагающего на граждан определенные обязанности перед государством.

Вместе с тем оригинальность советского права не ограничивается спецификой самой конституции. Государствоцентричностью характеризировались и административное, и трудовое, и уголовное, и гражданское право.

Например, если в административном праве в странах Запада на первом месте стоит защита личности от злоупотребления власти со стороны чиновников, то в советской правовой системе особая роль отводилась охране существующего порядка и распространению контроля для сохранения и поддержания тоталитарного порядка.

В гражданском праве центральное место занимало понятие социалистической собственности и социалистические гарантии. Советская доктрина выделила три вида собственности: государственную (ст. 21), колхозную (ст. 23), профсоюзных и иных общественных организаций (ст. 24) и лишь затем объекты личной собственности (ст. 25). На самом деле земля, которая в СССР была национализирована, не принадлежала колхозам, а лишь отдавалась им в бессрочное пользование, никак не определенное в юридических терминах. При этом колхоз был обязан обрабатывать либо использовать землю по плану государства, так как на него возлагались обязанности осуществлять нормированные поставки сельскохозяйственной продукции государству. Такая ситуация привела к отказу от деления на публичное и частное право, установленное в романо-германской правовой системе. Доминирование публичного права переплеталось с политикой и почти не отличалось от административного права.

Советская модель связывала право и принуждение, подразумевая, что только государство является носителем справедливости и объективности. Тем самым правовая система становилась инструментом политики государства во всех сферах общественной жизни. Между государством и обществом сформировались не договорные, а уставные отношения, устраняющие принципы личной инициативы и индивиду- альной свободы. Усиление централизованной власти поставило права и обязанности индивидуумов в прямую зависимость от интересов государства.

Советский строй как идеологически оправданный способ создания общества нового типа санкционировал императивность советского права. Власть народа, а на самом деле власть бюрократии, с одной стороны, и создание социалистической, а реально полностью контролируемой государством системы хозяйства – с другой, повлекли за собой приспособление общества к тоталитаризму [4].

Такая ситуация оставила глубокий след в обществе, которое от советского строя унаследовало ряд деструктивных факторов: ориентация индивидов на прошлое, а не на будущее, слабая распространенность либеральных ценностей, отсутствие системы контроля гражданского общества над политическими процессами, игнорирование принципа равенства всех перед законом, обязательность законов для всех и т.д.

Проблемы избирательного права и народного суверенитета в современной России

Не лучше обстоят дела и в современной России. Из мирового опыта процессов модернизации известно, что преодоление кризиса институциональной организации общества предполагает проведение структурных и функциональных изменений. Однако здесь все это носит формальный и неопределенный характер.

В России, где традиционно отсутствует современная политическая и правовая культура, формировались слабые, непредставительные политические партии, что привело к отсутствию практики реальной многопартийности. От граждан скрываются источники финансирования партийной деятельности, объемы государственной поддержки и т.д.

Правовая система не обеспечивает жизненно важную функцию экономической политики – подстраховку национальной экономики на мировом рынке и справедливое распределение благ в обществе. Иерархическая подчиненность целей, реформ приоритетам государства, а не общества, снижает инвестиционную активность.

Стратегия и тактика предвыборных кампаний, которые должны представлять конкуренцию программ решения социально значимых проблем общества, подменяются нереалистичными обещаниями, мифами и лозунгами. Поэтому сами партии представляют собой группы интересов, а не представительство социальных интересов широких слоев общества.

Законы об избирательном праве трактуются произвольно и запутанно, что воспроизводит патер-налистско-поданическую политическую культуру и полную подчиненность индивидов государству. Слабость и формальность закона «О политических партиях и избирательном праве» привели почти к цен- трализованному всевластию чиновников, к доминированию бюрократии, искажению механизмов разделения властей, игнорированию принципов договора между обществом и государством. Между положениями Конституции и реальными процессами существуют фундаментальные расхождения. Так, сегодня, как и раньше, единственным источником власти в стране народ считает первое лицо государства, хотя Конституция гласит, что носителем суверенитета в РФ является ее многонациональный народ. Далее, органы государственной власти согласно ст. 2 Конституции РФ функционируют исходя из принципа, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанностью государства. В то же время практика показывает, что механизмы защиты либеральных норм и ценностей в стране практически не действуют. Тип права, навязываемый государством обществу, носит этатический характер и ставит права личности в подчиненное положение по отношению к государству. Соответственно, такие либеральные ценности, как уважение человеческого достоинства, признание его творческих возможностей и организация жизни по способностям индивидов, приобретают искаженный смысл.

Исходя из вышеизложенного, следует отметить, что преодоление кризиса переходного периода требует формирования правового пространства. А это возможно при условии усиления социокультурной позиции и роли граждан в государстве. Для этого необходимо прежде всего проведение реформ в области избирательного права в соответствии с всеобщей декларацией прав человека. Требуется также конституционная расшифровка процедуры формирования парламента и ответственности должностных лиц за фальсификацию выборов.

Демократические выборы должны базироваться на избирательном законодательстве, нормах конституционного строя, согласно которым народ является носителем суверенитета и единственным источником власти.

При этом серьезной проблемой в избирательном законодательстве России остаются вопросы сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательной системы: соотношения числа мандатов, получаемых в результате голосования по этим системам. Опасения вызывает также контроль будущей партийной системы в России при полном удалении оппозиции с политической сцены.

Мировой опыт свидетельствует, что мажоритарная избирательная система способствует возникновению двухпартийной политической системы, создающей возможности для более устойчивого функционирования парламента и правительства, в то время как принцип пропорционального представительства направлен на сохранение различных партий в пар- ламенте. В любом случае законы о выборах должны обеспечивать равенство представительства разнонаправленных общественных интересов и правовое равенство кандидатов в депутаты.

Избирательная система должна носить прозрачный характер также в области финансирования предвыборной кампании, ответственности за нарушение избирательного законодательства. Важной задачей избирательного права является обеспечение в России принципа народного суверенитета. Это относится не только к одномандатным избирательным округам, но и к многомандатным, от каждого из которых избирается несколько депутатов.

При мажоритарной системе применяется принцип большинства: все мандаты получает тот кандидат, кто собрал большинство голосов избирателей. Однако такое большинство может исчисляться по-разному: квалифицированное, абсолютное и относительное.

Система квалифицированного большинства означает, что кандидат, для того чтобы быть избранным, должен получить такое число голосов, которое значительно превышает абсолютное большинство, т.е. выше 50% голосов 1 голос. Обычно применение мажоритарной системы квалифицированного большинства не дает результата, и возникает необходимость проводить второй тур выборов с участием двух кандидатов с применением принципа абсолютного и относительного большинства. Пропорциональная избирательная система распределяет места по принципу пропорции к собранным голосам в долевом соотношении, и она возможна только в многомандатных округах. Вторым условием применения пропорциональной избирательной системы является голосование не за личность, а за партию, за ее программу.

Особое внимание следует уделить также вопросам квоты, т.е. количеству голосов, необходимых для избрания депутата по местному округу или в масштабах страны. В России применяется способ вычисления так называемой естественной квотой. В этом случае центральная или окружная избирательная комиссия, подсчитав число полученных действительных голосов по данным, представленным снизу, т.е. нижестоящими избирательными комиссиями, делит их на число депутатских мест по стране в целом или по данному округу.

Пока не совсем ясно, как регулируются все эти виды избирательной системы в России, по какому принципу регионы наделяются разными избирательными правилами.

Необходимо разъяснить избирателям различие и значение этих систем, что позволит повысить ответственность гражданина как избирателя, его функцию, роль и степень участия. И это крайне важно в современной России и других странах постсо- ветского пространства, так как выборы здесь часто теряют демократический характер и принимают искаженную форму.

Порядок вычисления квоты и неравенство представительства гражданских институтов также должны стать особым объектом реформ политической и правовой системы в РФ. Первостепенное значение имеет не то, сколько мест получит партия, а кому, какому кандидату достанется депутатский мандат. Сегодня в России для привлечения избирателей разные партии привлекают авторитетных граждан, которые затем отрываются от мандатов в пользу стоящих в списке партийных функционеров. Депутатские места получают в порядке очередности лица, стоящие на первых местах списка.

Таким образом, избирательная система в России имеет не состязательный и представительный характер, а политтехнологический, манипуляционный, при этом выборы проводятся по ранее разработанной определенной групповой схеме. Неизвестно, какой вид избирательной системы будут внедрять (может быть, преференциальный вотум или предпочтительный) определенные группы, но очевидно, что в этой системе практически отсутствует право контроля избирателей. Не складывается и механизм отзыва депутатов, выборных должностных лиц по аналогии с США, Японией и т.д., где такие процедуры осуществляются по инициативе определенного количества избирателей [5].

Никакой четкости на официальном уровне нет и по поводу общенародного опроса или обсуждения тем, проводимых на государственном уровне. Все эти действия осуществляются властями в своих политических интересах для давления на избирателей, их запугивания «угрозой безопасности и темами революции». В то же время сами граждане практически не могут проводить референдумы и выносить вопросы «о доверии высшим органам государства и о путях социально-экономических преобразований».

Поэтому правовая реформа должна широко внедрять и поддержать практику народной законодательной инициативы, т.е. права участия определенного числа избирателей в принятии решений парламентом, а также местной правотворческой инициативы, реализуемой местным представительным органом. Народная законодательная (правотворческая) инициатива – это один из важных принципов гражданского общества (широко используется в Австрии, Швеции, Испании и т.д.). Право законодательной инициативы дает гражданам возможность ставить под сомнение тот или иной законопроект, собрав определенное количество подписей, либо сделать это в индивидуальном порядке.

Рассмотренные выше проблемы свидетельствуют о кризисе политической системы, о неполно- ценном функционировании принципа разделения исполнительной, законодательной и судебной власти, слабости и неразвитости Федерального закона «О политических партиях и избирательном праве РФ», что привело к полной зависимости этих структур и общества от государства. В такой ситуации задачей правовой системы является контроль соблюдения избирательного законодательства; подсчета голосов, результатов выборов; деятельности Центральной избирательной комиссии, результатов досрочного голосования, хода предвыборной агитации, а также обеспечение невмешательства государственного аппарата, должностных лиц в ход избирательной борьбы, создание равных условий для всех кандидатов и т.д.

Исходя из вышеизложенного, проблемы избирательной системы и народного суверенитета современной России можно сгруппировать в следующем порядке:

– нечеткость и неясность принципов мажоритарной и пропорциональной систем, определения соотношения количества мандатов, получаемых в результате голосования по этим системам; слабая информированность электората о действии механизмов российской избирательной системы;

– контроль государства над избирательной системой, удаление оппозиционных политических сил с политической сцены; необоснованность величины барьера для прохождения кандидатов партии в парламент; назначение глав субъектов по представлению президента, что ограничивает спектр возможностей граждан в электоральном поле;

– непрозрачность избирательных кампаний и финансирования предвыборной агитации; отсутствие ответственности официальных органов за нарушение избирательного законодательства;

– вялое и неэффективное поведение электората; низкий уровень политической культуры граждан, предпочитающих выбирать партии и кандидатов, дающих нереалистичные обещания;

– отсутствие в предвыборном марафоне принципа состязательности на программной основе, подмена рациональных планов мифами, безответственность кандидатов за такие обещания, а впоследствии и депутата – за их невыполнение;

– использование кандидатами политтехнологии PR-кампаний, направленных на манипуляцию общественным мнением, подавление соперника и применение так называемых грязных технологий (ложная информация, клевета и т.д.);

– отсутствие конституционного контроля за избирательной системой и избирательным процессом; за порядком вычисления квоты, получением количества мест партиями, способами подсчета голосов; отсутствием предвыборных программ, конструктивной состязательности между кандидатами, использова- нием бюджетных средств в предвыборных кампаниях лицами, близкими к властным структурам.

Решение вышеназванных проблем требует целенаправленного воздействия на эти институты и процессы для радикальной смены ситуации. В связи с этим необходимо предложить основные направления реформ избирательной политики, обеспечения гражданского суверенитета и принципа договора между обществом и государством в современной России:

– формирование представительных органов, выражающих интересы как всего народа, так и различных слоев населения;

– постоянное совершенствование избирательной системы, обеспечивающей доступ к правлению наиболее эффективных кандидатов, независимо от партийной или иной принадлежности;

– внедрение принципа отзыва кандидата и широкое распространение основ народной законодательной инициативы;

– правовой контроль над недопущением доминирующего положения одной партии либо групп и фракции;

– преодоление привилегированного положения, отгораживающего представительную власть от народа; контроль над добросовестным исполнением депутатами предписанных законом функций;

– создание условий осуществления постоянного контроля со стороны избирателей.

Следует учесть, что все эти правила будут действовать при смене традиционной политической культуры, а именно патерналистско-поданической партисипаторной. До тех пор, пока граждане страны не будут полностью осведомлены о механизмах избирательной системы, знать нормы народного суверенитета и социальную основу гражданского неповиновения, т.е. правовые способы давления на политиков в случае нарушения их предвыборных обещаний, избирательная система будет носить манипуляционный характер и использоваться в интересах правящей бюрократии.

Этим и объясняется необходимость наличия института гражданского неповиновения в современных государствах как способ защиты социальных запросов граждан. Прибегая к гражданскому неповиновению, общество требует замены старых правил новыми, подрывает легитимность существующей власти, устанавливает социокультурные политические традиции. В особенности важно формирование институциональных форм гражданского неповиновения в обществах постсоветского пространства: они минимум на 200 лет отстают от западных обществ в сфере прав человека и современной политической культуры, а значит, не обладают опытом применения демократических выборных процедур, соответствующих договорному принципу народного суверенитета. Но это отдельная тема, требующая фундаментального подхода и специального исследования.