Досудебное производство по обжалованию: понятие, цели, принципы

В настоящее время проблема развития досудебного порядка урегулирования споров чрезвычайно актуальна. Важность введения досудебных процедур отмечает советник Президента РФ по правовым вопросам В.Ф. Яков-лев, предлагающий ввести досудебное урегулирование споров1. Такого же мнения придерживается и высшее судебное сообщество, признавая целесообразным введение обязательной процедуры досудебного урегулирования административного спора2. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. одним из приоритетных направлений признает необходимость внедрения механизмов досудебного административного обжалования решений и действий государственных органов и их должностных лиц3.

Досудебный порядок разрешения споров позволит «разгрузить» суды от административных дел и будет способствовать расширению прав гражданина, которого необходимо «превратить» из просителя в равноправную сторону в административно-правовом споре.

Хотелось бы отметить, что очень часто предметом административного обжалования и судебного оспаривания являются действия (бездействия) и решения таможенных органов. И, несмотря на то, что Таможенным кодексом 2003 г. предусмотрен альтернативный порядок обжалования, представители таможенных органов настаивают на необходимости и целесообразности развития и совершенствования досудебного порядка обжалования и разрешения споров между таможней и участниками В ЭД.

Рассмотрим некоторые теоретические основы формирования системы досудебного производства по обжалованию.

На сегодняшний день в науке административного права не существует единого взгляда на понятие производства по жалобам. В.И. Ремнев и Г.И.Петров понимают административное производство как определенный порядок деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции4, т.е. в нашем случае по рассмотрению жалоб. Н.Ю.Хаманева полагает, что производство по жалобам — это форма регламентации взаимо- связи между гражданином и адресатом права жалобы, а также регулятор отношений между органом, принявшим жалобу, и вышестоящей инстанцией, при осуществлении последней контрольных полномочий5. О.В.Чекалина называет рассматриваемый вид производства «производством по административно-правовым спорам», а не «производством по жалобам». Ведь жалоба является средством заявления спора. Производство же по административно-правовым спорам рассматривается ею порядок преодоления разногласия сторон об административных права и обязанностях, переданных на разрешение юрисдикционного органа6. А.И.Третьяков производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан характеризует как систему процессуальных и материальных норм, регулирующих порядок рассмотрения и разрешения видов обращений7.

С учетом вышеизложенного, считаем, что досудебное производство по обжалованию представляет собой особый порядок разрешения и рассмотрения специализированными квазисудебными органами жалоб, относящихся к их компетенции, на действия (бездействия) и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц на основе административно-правовых норм во внесудебном порядке.

Поскольку досудебное производство по обжалованию является самостоятельным правовым институтом, то имеет собственную структуру, цели, задачи, принципы.

По нашему мнению, основными целями досудебного производства по обжалованию является упрощение и ускорение процесса рассмотрения жалоб на действия (бездействия) и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, открытие «дороги» широкому кругу субъектов для осуществления контроля за действиями администрации, а также укрепление законности при разрешении возникшего конфликта.

В связи с указанными целями досудебное производство по обжалованию имеет, на наш взгляд, следующие задачи: рассмотрение конкретных вопросов, которых жалоба касается

Давыдова Е.В.

прямо или косвенно, совершенствование и детальная регламентация процесса рассмотрения жалоб, обеспечение надежного положения гражданина как стороны в административном споре, тщательный сбор и оценка доказательств при разрешении конфликтной ситуации и т.д.

С учетом вышеизложенного хотелось бы отметить, что практика подтвердила сказанные еще в 1924 г. слова М.Д.Загряцкова о том, что хорошо развитое административное производство всемерно способствует развитию личной инициативы и личной заинтересованности граждан, без чего государственная власть никогда не сумеет уловить мелкие, но каждодневные нарушения закона, которые допускаются в процессе исполнительной и распорядительной деятельности8.

Весь процесс обжалования и порядка рассмотрения жалоб построен на целом ряде принципов, которые выполняют роль своего рода опоры правового регулирования государственно-управленческих отношений, задают вектор развития административно-процессуального законодательства, указывая наиболее приемлемые и социально востребованные параметры формирования и функционирования публичной администрации, отвечающие интересам граждан.

Анализируя принципы досудебного производства по обжалованию можно выделить, по нашему мнению, две группы принципов данного вида административного производства: общие и специальные. Общие принципы характерны для всех видов производств в рамках административно-юрисдикционного процесса, поэтому мы не будем на них подробно останавливаться, а лишь перечислим: принцип законности, принцип гласности, принцип публичности, принцип материальной (объективной) истины, принцип состязательности, принцип ведения дела на государственном языке.

Подробнее остановимся на характеристике специальных принципов досудебного производства по обжалованию. Специальные принципы непосредственно входят в механизм реализации досудебного производства по обжалованию и имеющие определенную специфику.

В группе специальных принципов одним из важнейших должен стать принцип равенства сторон. Государство, выступая в качестве стороны, нарушившей права или свободы гражданина или юридического лица, и обладая при этом государственно-властными полномочиями, тем не менее, должно обладать равными правами и обязанностями и находиться в равных условиях с «ущемленной» стороной, что исключало бы какие-либо преимущества сторон друг перед другом. Поскольку Россия провозгласила себя демократическим, правовым государством, то при реализации гражданина права на обращение, в том числе и на подачу жалобы, такое государство должно обеспечить как фактическое, так и юридическое равенство гражданина и государства.

Принцип эффективности заключается в рассмотрении жалобы в четком соответствии с буквой закона, но в максимально возможный короткий срок, без бюрократизма и с минимальными затратами времени и расходов жалобщиков. При этом не должен быть нарушен процесс полного, всестороннего и объективного рассмотрения жалобы.

Неоднозначным в науке административного права является мнение ученых о закреплении принципа возможности ухудшения положения лица, обратившегося с жалобой, в результате вынесения решения по его жалобе. Некоторые ученые признают возможность применения данного принципа лишь в отношении лиц, подавших жалобу, содержащую ложные или порочащие сведения9, другие считают, что в процессе административного производства по обращениям граждан может иметь место ухудшение положения лица, подавшего жалобу10. Исходя из анализа норм таможенного законодательства применительно к рассматриваемому принципу можно сказать следующее. Статья 415 ТК РФ 1993 г. устанавливала, что решение по жалобе может быть менее благоприятным, чем обжалуемое решение", тем самым, закрепляя принцип возможности ухудшения положения лица, обратившегося с жалобой, в результате вынесения решения по его жалобе. Это нарушало принцип запрета поворота к худшему, установленный для обеспечения жалобщику свободы обжалования, что создавало препятствие для принесения жалобы и для обращения в суд за защитой нарушенных, прав. ТК РФ 2003 г. такой нормы не содержит, и в настоящее время решение по жалобе ни в каком случае не может быть для лица менее благоприятным, чем обжалуемое решение. Здесь мы полностью поддерживаем позицию законодателя.

Принцип ответственности за нарушение порядка ведения рассматриваемого вида административного производства проявляется в установлении мер уголовной, административной, дисциплинарной ответственности в отношении должностных лиц государственного органа, уполномоченного рассматривать жалобы, но осуществляющие возложенные на них полномочия ненадлежащим образом. В ст. 15 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений

Проблемы и вопросы конституционного и административного права граждан Российской Федерации»12 закреплено лишь общее положение, согласно которому лица, виновные в нарушении положений названного закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. Таким образом, необходимо разработать и закрепить комплекс мер ответственности этих должностных лиц.

Принцип социальной ориентированности деятельности органов и лиц, уполномоченных осуществлять производство по жалобам, проистекает из конституционно закрепленной обязанности признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Основным назначением досудебного производства по обжалованию является удовлетворение интересов граждан, оно призвано быть реализовано для человека и во имя человека. Рассматриваемый принцип означает, что необходимо выходить за рамки построения и функционирования аппарата исполнительной власти и осуществлять увязку форм и методов управления с конкретными сферами социально-экономи-чес-кой жизни, лежащими в их основе разнообразными потребностями граждан13.

Принцип детальной регламентации порядка досудебного обжалования направлен на регламентацию данной сферы отношений, что приведет к лишению возможности манипулирования статусом, сведению к минимуму административного усмотрения, исключению чрезмерной свободы публичных органов и должностных лиц в определении допустимого режима собственной управленческой деятельности14. Именно детальной регламентации порядка рассмотрения обращений, а, следовательно, и решению многих проблем в указанной сфере, посвящен недавно принятый Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»15.

Принцип судебного контроля является важнейшим проявлением конституционно закрепленной гарантии защиты прав граждан и означает возможность гражданина при несогласии с решением по своей жалобе в ходе досудебного производства по обжалованию, затем обратиться в судебные органы за защитой прав и интересов. Суд в этом случае проверяет правильность вынесенного решения по жалобе, полноту, объективность, всесторонность рассмотрения жалобы уполномоченным органом, соблюдение требований законодательства.

Все рассмотренные принципы взаимосвязаны между собой, образуют единую и неделимую цепь, где сущность и назначение каждого принципа определяется не только собственным содержанием, но и связью с другими принципами, функционированием всей системы16.

• ¹    Российская газета. 2004. 21 декабря

• ²    Гречкина О.В. Досудебные процедуры обжалования в таможенных органах Российской Федерации // Таможенное дело. 2006. № 1. С. 25.

• ³    Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005г. № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг» // Собрание законодательства. 2005. № 46. Ст. 4720.

• ⁴    Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении. М. 1979. С. 194.; Петров Г.И.О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. № 5. С. 59.

• ⁵    Хаманева Н.Ю. Защита прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти Российской Федерации. Дисс... докт.юрид.наук. М. 1997. С. 287-288.

• ⁶    Чекалина О.В. Административно-юрисдикционный процесс. Дисс...канд.юрид.наук. М. 2003. С. 134-135.

• ⁷    ТретьяковА.И. Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в деятельности органов внутренних дел. Дисс... канд.юрид.наук. М. 2002. С. 55.

• ⁸    Загряцков МД. Административная юстиция и право жалобы. М. 1925. С. 7.

• ⁹    Козлов Ю.М. Прием и рассмотрение жалоб и заявлений трудящихся. М. 1956. С. 52-54.

• ¹⁰    Березовская С. Г. Правовые гарантии законности в СССР. М. 1962. С. 156; Третьяков А.И. Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в деятельности органов внутренних дел. Дисс... канд.юрид. наук. М. 2002.С. 79-80.

• ¹¹    Таможенный кодекс Российской Федерации// Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 5 августа 1993 г. № 31 ст. 1224

• ¹²    Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19.Ст. 2060.

• ¹³    Князев С.Д. Принципы административного права Российской Федерации, отраслевой формат и юридическое значение/лГосударство и право. 2003. № 10. С. 43.

• ¹⁴    Федеральный закон «Об административных процедурах». Инициативный проект с комментариями разработчиков. М. 2001.

• ¹⁵    Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.

• ¹⁶    Явич Л.С. Право развитого социалистического общества. М. 1978. С. 149-150.