Евразийская концепция и Евразийская Декларация прав человека и глобальный кризис демократии

В соответствии со сложившимся в отечественной и зарубежной литературе представлением об источниках права источники вторичного права Европейского союза выступают в виде правовых актов , устанавливаемых различными его органами и институтами в пределах их компетенции и с соблюдением действующих регламентов, а также международных договоров , заключаемых по ряду текущих вопросов Европейскими сообществами (далее – Сообщества) с третьими странами и государствами-членами между собой [1–5].

В связи с определением понятия и идентификацией источников вторичного права следует особо указать на то, что сам термин «источник вторичного права» и его содержание отнюдь не свидетельствуют о второстепенности обозначаемого и отражаемого им явления, а лишь подчеркивают, что каждый источник этого права возникает и реализуется не иначе, как на основе первичного права и в соответствии с ним, целиком опирается на него и не может ему противоречить [6–7].

Это исходные и основные требования, предъявляемые к источникам вторичного права. В соответствии с ними и в зависимости от их юридической силы выстраивается своеобразная вертикаль, где источники первичного права находятся на самом верху, а вторичного – внизу.

В данном случае вполне допустимо провести аналогию между внутренним строением права Евросоюза и его источниками и национальным правом и его источниками. Очевидно, что первичное право, состоящее из системы норм, содержащихся в учредительных договорных актах, и, соответственно, его источники рассматриваются как конституционные феномены [8], а вторичное право и его источники – как обычные, возникающие на их основе и в соответствии с ними правовые явления.

Правда, при этом в силу специфики правовой системы Евросоюза, не являющейся по своей природе и характеру ни национальной, ни международной правовой системой, неизбежно возникает ряд вопросов, касающихся в том числе возможности классификации источников права на первичные и вторичные, т.е. на источники первичного, «конституционного», и источники вторичного, «неконституционного», права.

Б.Н. Топорнин был, несомненно, прав, когда писал, что «классификация источников права путем отнесения их к группе первичного или к группе вторичного права представляется довольно простой», однако «здесь есть свои подводные камни» [9]. На это указывает, в частности, анализ международных договоров и соглашений, заключаемых Европейскими сообществами с третьими странами и международными организациями.

Казалось бы, их следовало бы отнести к первичному праву, охватывающему собой учредительные договоры и сопровождающие их, а точнее прилагаемые к ним, документы, в частности в виде протоколов, которые согласно, например, Договору, учреждающему Европейское сообщество (далее – Договор) (ст. 311, в прежней редакции – ст. 239), с общего согласия государств-членов являются неотъемлемой составной частью Договора, тем более что учредительные договоры предусматривают соответствующие полномочия Сообществ на заключение международных договоров с третьими странами.

Однако стремление основателей Сообществ к единому и внутренне согласованному правопорядку привело к тому, отмечает Б.Н. Топорнин, что, кроме сравнительно небольшой группы документов в виде учредительных договоров и прилагаемых к ним актов, составляющих первичное право, «все остальные международно-правовые акты относятся ко вторичному праву» [10]. Данный вывод, обусловленный указанным стремлением к единому и к тому же стабильному правопорядку в рамках Европейского союза, получил соответствующее подтверждение в процессе развития права Евросоюза не только в теории, но и на практике.

Что же касается других позиций по данному вопросу, например, когда в одних случаях международный договор, равно как и все «нормы международного права, в особенности те, которые защищают основные права и свободы человека» [11], рассматриваются как составные части первичного права, а в других считается, что «международные договоры Сообщества занимают промежуточную позицию, находясь ниже первичного права, но над вторичным правом» [12], то они, по-видимому, базируются на весьма расширительном понимании толкования ст. 307 (бывшей ст. 234) Договора, учреждающего Европейское сообщество. Согласно этой статье права и обязанности, вытекающие из соглашений, заключенных до 1 января 1958 г. (до вступления в силу этого Договора – авт.) или, для присоединившихся государств, до дня их присоединения, между одним или несколькими государствами-членами с одной стороны и одним или несколькими третьими государствами с другой, не затрагиваются положениями настоящего Договора.

Иными словами, соответствующие положения данного учредительного договора не имеют никакого приоритета и верховенства по отношению к аналогичным положениям международных договоров. Следуя логике, эти международные договоры в таком случае или должны находиться на одном уровне с учредительными договорами и формировать вместе с ними первичное право, или же по крайней мере не опускаться до уровня вторичного права, а находиться между первичным и вторичным правом.

Однако это касается, согласно ст. 307 Договора, только некоторых международных договоров, о которых было сказано, но отнюдь не всех. Причем даже в отношении этих международных соглашений (договоров), в той степени, в какой они несовместимы с настоящим Договором, предполагается, что заинтересованное государство-член или государства-члены используют все подходящие меры для того, чтобы устранить возникшее несоответствие. В случае необходимости государства-члены оказывают друг другу взаимную помощь для достижения этой цели и в надлежащих случаях вырабатывают общую позицию.

Наряду с «подводными камнями», возникающими в процессе классификации источников права Евросоюза на источники первичного и вторичного права, ряд проблем появляется также в процессе идентификации и градации самих источников вторичного права [13].

Речь идет, в частности, о таких довольно спорных и трудно решаемых вопросах, как вопрос о месте и роли в системе источников вторичного права актов рекомендательного, политического или индивидуального характера, которые имеют весьма важное значение для юридической прак- тики, но, вопреки западноевропейской правовой доктрине, официально не признаются в качестве источников права. Это разнообразные акты, относящиеся к разряду вспомогательных (актов «мягкого права»), среди которых некоторыми авторами не без оснований в первую очередь выделяются соглашения и конвенции, заключаемые государствами – членами Евросоюза «в целях реализации предписаний, содержащихся в самих учредительных договорах» [14].

К числу таковых относятся, например, положения ст. 297 (бывшей ст. 224) Договора, учреждающего Европейское сообщество, согласно которым государства-члены будут проводить между собой консультации с целью осуществления совместных действий, необходимых для того, чтобы функционирование общего рынка не было затронуто мерами одного из государств-членов, которые оно может оказаться вынужденным принять в случаях серьезных внутренних волнений, в случае войны или серьезной угрозы войны, а также для того, чтобы выполнить обязательства, взятые им на себя с целью сохранения мира и международной безопасности.

Аналогичными по характеру представляются также положения, содержащиеся в ст. 293 (прежней ст. 220) этого же Договора, в соответствии с которыми государства – члены Евросоюза в случае необходимости вступят между собой в переговоры в целях обеспечения своим гражданам: защиты личности; использования и защиты ее прав на тех же условиях, которые предоставляются каждым государством своим собственным гражданам; устранения двойного налогообложения внутри Сообщества; упрощения формальностей, установленных для взаимного признания и исполнения судебных и арбитражных решений; взаимного признания компаний и фирм, а также сохранения статуса юридического лица в случае перенесения их местопребывания из одной страны в другую и возможности слияния компаний и фирм, регулируемого законами разных стран.

Кроме названных положений и актов, относящихся к числу вспомогательных, которые именуются иногда также дополнительными (к основным актам) или комплементарными (complementaire), в пределах «мягкого права» существует еще целый ряд аналогичных им актов [15; 16].

Отношение к ним с точки зрения их классификации не одинаково, поскольку в одних случаях они рассматриваются как разновидности актов вторичного права , а в других – как источники самостоятельного (в рамках правовой системы Евросоюза) третичного права [17].

Трудность их классификации заключается в том, что эти акты в виде всякого рода официальных заключений, коммюнике, деклараций, мнений, рекомендаций, программных и других им подобных актов имеют двойственный характер в том смысле, что все они признаются источниками права фактически, но не рассматриваются в качестве таковых юридически.

Исключение составляют лишь рекомендации и заключения, о которых говорится в ст. 249 (бывшей ст. 189) указанного Договора наряду с другими вторичными источниками права, хотя особо при этом подчеркивается, что «рекомендации и заключения обязательными не являются.

В переводе на язык практики это означает, что данные акты, так же как и им подобные, будучи признанными фактически и, больше того, рекомендованными Европейским судом справедливости для использования национальными судами во всех тех случаях, когда они способствуют пониманию права Европейского сообщества и помогают толкованию национального права [18], тем не менее юридической силой не обладают.

Иными словами, рекомендации, заключения, равно как и другие им подобные по своей природе и характеру акты, будучи представленными в правовой системе Евросоюза в фактическом плане (de facto), не признаются в виде источников этого права в юридическом отношении (de jure).

В силу подобного статуса рассматриваемых актов неизбежно встает вопрос относительно: а) их возможности и способности формировать «третичное» или любое иное право; б) допустимости и целесообразности их как вспомогательных, или дополнительных, актов.

Из этого следует, как представляется, вполне определенный вывод, что подобного рода акты, не являющиеся юридически самостоятельными и самодостаточными, нецелесообразно отрывать от других «обслуживаемых» ими актов – источников права Евросоюза. По логике вещей их следует рассматривать в системе источников вторичного права .

В данном случае необходимо признать правоту авторов, которые причисляют к источникам вторичного права все те акты, которые не относятся к категории учредительных договорных актов и прилагаемых к ним документов. А именно: регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения; «акты организаций ЕС, такие как решения Совета об изменении числа членов Комиссии»; международные договоры с третьими странами; «акты о координации общей внешней политики и политики безопасности, а также акты о сотрудничестве полиции и судебных органов в уголовно-правовой сфере»; принципы права Евросоюза и общие ориентиры; прецеденты, создаваемые Европейским судом справедливости; акты, связанные с выработкой общей позиции Евросоюза по тем или иным вопросам (общая стратегия, совместная акция и др.); наконец, акты sui generis – неофициальные формы права, исходящие от различных органов Евросоюза и выступающие в виде решений по конкретным вопросам или в виде резолюций [19–21].

Акцентируя внимание на том, что вторичное («производное») право Европейского союза – «это документы, которые принимаются в соответствии с его учредительными договорами и не должны им противоречить», исследователи вполне резонно, исходя из особенностей различных источников вторичного права, подразделяют их на две основные части. Первую и главную часть составляют правовые акты, исходящие от различных институтов Европейского союза , а вторую – нормативные договоры , или соглашения , которые заключаются на основе и в соответствии с действующим в Евросоюзе договорным и иным законодательством [22].

Среди такого рода нормативных договоров выделяются следующие договорные акты: а) соглашения Европейского союза с третьими странами , т.е. с государствами, не являющимися членами данного надгосударственного образования, и с международными организациями . При этом речь идет не только о соглашениях, заключенных от имени Евросоюза в целом, но и о соглашениях, заключенных Европейскими сообществами – ЕС и Евратомом (ранее также и Европейским объединением угля и стали) – с третьими странами и международными организациями; б) дополнительные конвенции между государствами-членами в отношении ряда вопросов, по которым до недавнего времени институты Евросоюза не имели полномочий принимать соответствующие нормативные акты. Имеются в виду, например, Конвенция 1995 г. «О создании Европейского полицейского ведомства» (Конвенция о Европоле), Конвенция 2000 г. «О взаимной правовой помощи по уголовным делам между государствами – членами Европейского союза» и др.; в) соглашения, заключаемые между различными институтами Евросоюза по проблемам, касающимся повседневной деятельности, некоторых процедурных вопросов, соблюдения бюджетной дисциплины и др. [23].

Независимо от видов и принадлежности тех или иных источников к различным группам ис- точников вторичного права Европейского союза, все они обладают общими, сближающими их чертами, и в то же время каждый из них имеет свои особенности [24]. Это в полной мере касается как правовых актов, порождаемых институтами Евросоюза, являющихся основными источниками в системе вторичного права, так и нормативных договоров, заключаемых в Евросоюзе на основе действующего законодательства.

Не имея возможности обстоятельного рассмотрения каждого из названных источников, остановимся на краткой обобщенной характеристике данного вида юридически и практически значимых актов – источников вторичного права с выделением и акцентированием внимания на тех из них, которые официально признаны и закреплены в учредительных договорных актах, в частности в Договоре о функционировании Европейского сообщества.

Ст. 288 этого Договора определяет, что для выполнения своих задач и в соответствии с условиями, предусмотренными настоящим Договором, Европейский парламент совместно с Советом, Совет и Комиссия принимают регламенты, директивы и решения, а также дают рекомендации и заключения.

Анализируя данные, а вместе с ними и другие источники вторичного права, нельзя не заметить, что у них, равно как и у иных однородных или однотипных явлений, общие признаки и черты органически сочетаются и дополняются, применительно к каждому источнику, их особенностями .

Среди общих признаков и черт , присущих источникам вторичного права, следует выделить, прежде всего, их своего рода подзаконный характер . Он проявляется не только в требовании их возникновения и развития строго на основе положений первичного (конституционного) права и в соответствии с ними, но и строго в рамках полномочий, которыми наделяются органы Сообществ, их порождающие .

Согласно действующему законодательству и правовой доктрине в правовой системе Евросоюза не признается в принципе доктрина «компетенции компетенций», которая бы позволяла органам Сообщества при определенных условиях самостоятельно корректировать (как правило, в сторону расширения) свои полномочия. Здесь действует доктрина строго ограниченного наделения органов Сообщества компетенцией. Они, как верно констатируется в юридической литературе, располагают только теми полномочиями, касающимися правотворчества в сфере вторично- го права, которые исходят от государств – членов Евросоюза и закрепляются в учредительных договорных актах [25].

Данное положение особо фиксируется в двух статьях Договора об учреждении Европейского сообщества: в ст. 5 (бывшей ст. 3В), которая гласит, что Сообщество действует в пределах своих полномочий и поставленных перед ним целей, определяемых настоящим Договором, и ст. 7 (бывшей ст. 4), которая указывает на то, что каждый институт действует в рамках полномочий, предоставленных ему настоящим Договором.

Однако поскольку нет правил без исключений, то и здесь, несмотря на общепризнанность в правовой теории и юридической практике Евросоюза доктрины строго ограниченного наделения европейских наднациональных органов компетенцией, «в отдельных случаях Сообщество перенимает компетенцию, которая ему прямо не предоставлена, если таковая необходима для обоснования и реализации его полномочий» [26].

Данное положение закреплено в ст. 308 (бывшей ст. 235) Договора об учреждении Европейского сообщества, которая гласит: если в ходе функционирования общего рынка возникает необходимость в действиях Сообщества для достижения одной из его целей и если настоящий Договор не предусматривает необходимых полномочий для таких действий, Совет, по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом, принимает надлежащие меры на основе единогласия.

Наряду с «подзаконностью» в числе общих для источников вторичного права признаков и черт следует назвать также такие, как: а) меньшая степень обобщенности и абстрактности по сравнению с источниками первичного права ; б) направленность их на достижение более конкретных целей и решение более определенных задач; в) более широкое разнообразие источников вторичного права по сравнению с источниками первичного права и, соответственно, несравнимо больший объем первого по сравнению со вторым; г) направленность на обеспечение повседневного стабильного функционирования Евросоюза и его правовой системы; д) ориентация на оперативное управление текущими делами Сообществ и поиск новых, наиболее оптимальных путей реализации первичного права; е) наличие среди них актов как прямого, непосредственного действия в правовой системе Евросоюза и во всех государствах, являющихся его членами, так и опосредованного применения – путем издания дополнительных актов [27; 28].

Среди общих черт источников вторичного права – нормативно-правовых актов и их особенностей по сравнению с источниками первичного права, помимо отмеченных, следует указать также их неразрывную связь с порождающими их институтами Евросоюза , действующими в процессе правотворчества строго в рамках закрепленной договорными актами компетенции и с соблюдением юридически установленных процедур .

Акцентируя внимание на такого рода общих чертах и особенностях источников вторичного права по сравнению с другими источниками, исследователи верно констатируют, что к вторичному праву Сообществ относят только те нормативные акты органов Сообществ – составных частей Европейского союза , которые были приняты «на основании полномочий, предусмотренных договорным правом или иными актами, например, основными распоряжениями. К таким документам, в первую очередь, относятся регламенты, директивы, рекомендации и заключения» [29].

В качестве одной из иллюстраций, свидетельствующих о наличии у источников вторичного права – актов институтов Евросоюза такой общей черты, как их привязанность к каждому из этих институтов или к нескольким институтам, действующим в рамках своей компетенции и с соблюдением установленных процедур , может служить процедура принятия актов Европарламентом и другими институтами Евросоюза, исходящая из неразрывной связи директив, регламентов и других источников вторичного права с формирующими их институтами.

Так, согласно Договору о функционировании Европейского союза (ст. 289) принятие регламента, директивы или решения в порядке обычной законодательной процедуры самым непосредственным образом ассоциируется с такими институтами Евросоюза, как Европейский парламент, Совет и Комиссия. В соответствии с распределением ролей в этом правотворческом процессе Комиссия представляет предложения о принятии того или иного из названных нормативных актов Европарламенту и Совету, а они после обсуждения принимают по данному вопросу совместные положительные или отрицательные решения (п. 1 ст. 289) [30].

Правотворческий процесс при этом, в соответствии с обычной законодательной процедурой, распадается на три относительно самостоятельных, но вместе с тем неразрывно связанных между собой стадии , или чтения .

На первой стадии-чтении Европарламент определяет свою позицию относительно внесен- ного Комиссией проекта нормативного акта и передает ее Совету. В том случае, если Совет одобряет позицию Европарламента, то нормативный акт принимается в соответствии с этой позицией. Если же Совет не разделяет позицию Европарламента, то он вырабатывает свою позицию в первом чтении и передает ее Европарламенту. При этом Совет информирует Европарламент о причинах, побудивших его принять свою позицию.

На второй стадии-чтении решается вопрос о судьбе акта, в который заложена позиция Совета, отличная от позиции самого Европарламента.

Если в течение трех месяцев после передачи данного акта с позицией Совета в Европарламент последний «одобряет позицию Совета в первом чтении или не высказывает своего мнения, то предложенный акт считается принятым в редакции, которая соответствует позиции Совета (п. 2–7 ст. 294)» [31].

В противном случае возможны два варианта: а) если большинством голосов членов Европарламента отклоняется позиция Совета в первом чтении, то предложенный акт считается непринятым; б) если большинством голосов членов Европарламента предлагаются поправки к обсуждаемому проекту законодательного акта, то он передается Совету и Комиссии, «которая вносит заключение по данным поправкам». В случае дальнейшего расхождения позиций Европарламента и Совета, председатель Совета по согласованию с председателем Европарламента созывает в течение шести недель согласительный комитет (п. 8 ст. 294) [32].

Данный комитет, состоящий из равного числа представителей Европарламента и Совета, согласно Договору, «имеет своей задачей в течение шести недель после своего созыва, исходя из позиций Европейского парламента и Совета во втором чтении, достигнуть соглашения о совместном проекте: квалифицированным большинством членов Совета или их представителей и большинством членов, представляющих Европейский парламент» (п. 10 ст. 294) [33].

Третья стадия-чтение обычной законодательной процедуры заключается в обсуждении и принятии или же, наоборот, непринятии проекта нормативного акта, предложенного согласительным комитетом. Согласно Договору о функционировании Европейского союза Европейский парламент и Совет должны в течение шести недель после выработки согласительным комитетом совместного проекта нормативного акта рассмотреть его и принять соответствующее решение. При этом Европарламент принимает свое решение большинством поданных голосов, а Совет – квалифицированным большинством.

Соответственно, проект нормативного акта в редакции согласительного комитета, получивший таким образом одобрение со стороны каждого из этих институтов Евросоюза, считается окончательно принятым. И наоборот, проект, не получивший необходимой поддержки с их стороны, считается непринятым (п. 13 ст. 294).

Отмечая общие черты источников вторичного права и их особенности по сравнению с источниками первичного права Евросоюза, проявляющиеся в их жесткой «привязанности» к различным институтам данного надгосударственного образования, действующим строго в рамках своей компетенции и с соблюдением установленной процедуры, следует обратить внимание на следующие обстоятельства:

• 1.    Речь идет о принятии актов не только в сферах исключительной компетенции Евросоюза, но и в сферах его совместной с государствами-членами компетенции на осуществление деятельности, направленной на поддержку, координацию и дополнение действий государств-членов.

• 2.    Имеются в виду не только нормативные акты, принятые с соблюдением обычной процедуры по инициативе Еврокомиссии, группы государств-членов, по рекомендации Европейского центрального банка или по запросу суда, но и акты, принятые в порядке специальной процедуры. Одна из их особенностей заключается в том, что они, в отличие от законодательных актов, принятых в соответствии с обычной законодательной процедурой, подписываются не председателями Европарламента и Совета, а председателями принявшего их института Евросоюза (ст. 297).

• 3.    Нормативные акты Европейского союза – источники вторичного права, в отличие, скажем, от источников национального права, «привязаны», по общему правилу, и являются результатом правотворческой деятельности не одного, а нескольких институтов данного наднационального образования. Это обусловлено спецификой структуры и содержания Европейского союза, созданного суверенными государствами и функционирующего под эгидой и непосредственным воздействием на него этих государств.

Поскольку институты Евросоюза в связи с этим, отмечают исследователи, функционируют как «выразители национальных и общеевропейских интересов», распределение между ними полномочий в правотворческой и иных сферах «должно базироваться на поддержании деликатного баланса (a delicate balance) между интересами, которые они выражают» [34].

Этот «институциональный баланс, – поясняют авторы, – основывается и поддерживается благодаря принципу разделения властей между различными институтами Евросоюза, каждый из которых призван выполнять свою собственную роль и вместе с тем решать общие задачи, стоящие перед союзом». При этом «будучи самостоятельными в процессе осуществления своих полномочий» и «уважая полномочия друг друга», институты тем не менее не могут, в силу необходимости поддержания баланса сил и интересов, самостоятельно передавать их другим органам или институтам Европейского союза [35].

Более того, при осуществлении своей правотворческой деятельности, в процессе разработки и принятия нормативных актов, равно как и при осуществлении других функций, институты Европейского союза, согласно основополагающим договорным актам, должны: а) поддерживать постоянные связи между собой, а при необходимости консультировать друг друга; в связи с этим в Договоре о функционировании Европейского союза обращается внимание на то, что «Европейский парламент, Совет и Комиссия проводят взаимные консультации и организуют по общему согласию порядок своего сотрудничества» (ст. 295) [36]; б) поддерживать в процессе своей разнообразной деятельности «открытый, прозрачный и регулярный диалог с представленными ассоциациями и гражданскими обществами» (п. 2 ст. 11) [37].

Кроме отмеченных общих черт и особенностей нормативных актов – источников вторичного права Евросоюза в научной литературе выделяются и другие их специфические признаки и черты, проявляющиеся как в структуре и содержании, так и в порядке их возникновения и функционирования. Свое выражение они находят в каждом конкретном, отдельно взятом источнике вторичного права и, прежде всего, в таких актах, как регламент, директива, акты судебных органов и др.