Еврейская автономная область как субъект Российской Федерации: история, правовой статус, будущее

Российская Федерация, согласно ст. 1 её Конституции, является федеративным государством. И как любая федерация, она обладает множеством административно -территориальных образований (субъектов) в своём составе. Статья 5 Конституции провозглашает наличие 6 видов субъектов Российской Федерации - республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области. Автономная область, на сегодняшний день сохранившаяся в единственном числе, представляет собой особый вид административно-территориального образования.

Исторически, их создание было обосновано необходимостью предоставления автономии народам, проживавшим (например, Чукотская АО) или переселявшимся (Еврейская АО) на определённые территории. Автономные области при этом, обладали гораздо меньшей автономией, чем республики. Шармоянц А.М. отмечает, что республики по советскому законодательству фактически являлись окологосудар-ственными образованиями, то есть неким подобием государства внутри государства: «К органам власти автономной области Конституция относила только съезд Советов, ЦИК и Президиум ЦИК, в то время как автономная республика, представляя собой квазигосударственное образование, обладала высшими органами «государственной» власти, которые состояли из съезда Советов республики, ЦИКа, Президиума ЦИК, Совета народных комиссаров, народных комиссариатов...» [1]. Особого внимания требует необходимость обозначить то, что в советское время все создаваемые автономные области включались в состав краевых объединений. Это позволяет говорить об их особом статусе в составе государства, поскольку несмотря на то, что они являлись отдельной административно-территориальной единицей, они были включены в состав другой, более крупной единицы (так, например, Еврейская АО была включена в состав Хабаровского края, Адыгейская АО - в состав Краснодарского края, и так далее). В современной России аналогию данной структуре можно провести на примере автономных округов - некоторые из них включены в состав областей или краев, как например входящие в состав Тюменской области Ханты-Мансийский автономный округ - Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ, которые при этом являются равноправными субъектами Российской Федерации и отдельными административнотерриториальными единицами [2].

Еврейская автономная область в составе Российской Федерации - последний субъект такого вида. Остальные автономные области были преобразованы в другие виды субъектов Федерации, например Адыгейская АО – в Республику Адыгея, Карачаево-Черкесская АО – в Карачаево-Черкесскую Республику. При этом, сохранив своё название, Еврейская АО потеряла отличающий данный вид субъекта статус, поскольку была выведена из состава Хабаровского края, и стала полноценным, независящим от других регионов равноправным субъектом Российской Федерации.

Правовой статус данного региона вызывает полемику в научных и политических кругах. Споры обусловлены вопросом необходимости сохранения данной автономии. Сокращение и так небольшого еврейского населения (16,2% в 1939 году, 5,5% в 1979 году, 4,1% в 1989 году и всего 1% к 2010 году [3]), связанное с массовой репатриацией в государство Израиль и общей неудовлетворительной экономической ситуацией в регионе, приводит к появлению предложений о необходимости изменения правового статуса Еврейской АО. В разное время высказывались предложения о ее полной ликвидации (с включением в состав Хабаровского края или Амурской области [4]), либо изменением вида данного субъекта: преобразованием в область или край. При этом, местное население, СМИ региона, не видят необходимости изменения его правового статуса, отмечается, что Хабаровский край и Амурская область не имеют самодостаточного бюджета, и присоединение ЕАО к любой из них не позволит кардинально изменить, или каким-либо образом улучшить экономическую ситуацию в регионах, а еврейское население при этом потеряет часть преференций, которые на данный момент обусловлены автономией региона [5].

Однако, как отмечают А.А. Кондрашев [6, с. 102] и С.А. Авакьян [7, с. 31], изменение статуса автономной области в данный момент представля- ется невозможным, поскольку существование данного региона закреплено в ст. 5 Конституции РФ, внесение изменений в которую возможно только путем принятия новой Конституции. Принятие новой Конституции государства и вызванные этим кардинальные изменения в состоянии правовой системы РФ, ради изменения статуса одного субъекта не представляется необходимым, учитывая ранее упомянутое отношение к данным изменениям в самом субъекте. Фактически, сохранение статуса данного региона, который не был преобразован в республику по примеру других автономных областей, привело к появлению серьёзной правовой коллизии, решение которой невозможно без совершения таких значительных действий правового характера как изменение Конституции. К тому же даже гипотетическое изменение статуса данного субъекта, например его включение в состав других субъектов, потребует значительных финансовых вложений со стороны федерального бюджета и бюджетов регионов, поскольку потребуется полное изменение системы государственной власти в присоединяющем субъекте.

Таким образом, сохранение автономной области в составе РФ вызвано как историко-культурными и территориальными аспектами, так и общей правовой неопределённостью данного вопроса. Поскольку его решение требует значительных усилий со стороны государства, финансовых вложений (что затруднительно в текущей кризисной экономической ситуации), обоснованным представляется сохранение данного субъекта с учетом особенностей его построения, существования и развития как социального и исторического феномена мирового (так как Еврейская АО является исторически первым еврейским административно-территориальным образованием с официальным юридическим статусом и одним из двух в мире, наряду с Израилем) масштаба.