Федерализм и государственно-конфессиональные отношения: на примере Германии и России

Правовое регулирование государственно-конфессиональных отношений имеет особенности в каждой стране. Особой спецификой обладают федеративные многоконфессиональные государства, в которых непреходящее значение имеет задача обеспечения межрелигиозного и межнационального диалога. В силу того, что религиозная сфера жизни общества обладает высокой резистентностью (устойчивостью, невосприимчивостью к воздействию различных факторов) к управляющему воздействию со стороны публичной власти, государство вынуждено давать регионам относительно широкие полномочия в регулировании этой области. Поэтому формируется довольно дифференцирован- ное правовое регулирование статуса религиозных объединений1 и в целом различных форм реализации свободы совести. Это обстоятельство существенным образом отличает федеративные государства от унитарных, в которых действует единая система законодательства, иногда (как, например, в Италии или в Испании) дополняемая соглашениями с отдельными религиозными объединениями.

В настоящей работе предлагается обратиться к опыту Федеративной Республики Германия (далее – ФРГ), выделить специфику источников и механизмов регулирования государственно-церковных отношений и определить применимый для России положительный опыт. Ведь именно в этой федеративной и многоконфессиональной стране сформировался специфический модифицированный тип взаимодействия церкви и государства, в рамках которого принцип отделения церкви от государства не реализован полностью, а духовенство обладает определенной властью при решении некоторых вопросов, что очень созвучно ситуации в Российской Федерации.

В качестве отправной точки для анализа взаимосвязи немецкого кооперативного федерализма и их модели государственно-конфессиональных отношений может служить абз. 1 ст. 137 Веймарской Конституции 1919 г., действующий в этой части и сегодня согласно ст. 140 Основного закона ФРГ 1949 г. Он предусматривает, что «никакой государственной церкви не существует» (Grundgesetz fьr die Bundesrepublik Deutschland, 23.05.1949. URL: https://www . bundestag.de/grundgesetz). Это положение дает основания предполагать, что в стране реализуется система, основанная на жестком разделении государства и религиозных обществ, где землям предоставлено очень мало автономии в регулировании государственно-конфессиональных отношений. Это впечатление подтверждается и другими конституционными нормами (например, гарантированным в абз. 3 ст. 137 Веймарской

Конституции 1919 г. правом на автономию религиозных обществ), а также решениями Федерального конституционного суда Германии, явно основанными на сепаратистской доктрине, отступление от которой в литературе рассматривается как «нападение на демократическое государство» [5, c. 364].

Однако предусмотренное в абз. 1 ст. 137 Веймарской Конституции 1919 г. разделение государства и религиозных обществ реализуется не до конца, поэтому его принято называть «хромающим разделением» (нем. Hinkende-Trennung). В рамках сложившейся системы каждая земля имеет широкие полномочия для моделирования соответствующих отношений исходя из собственных социальных и культурных особенностей (нем. Staatskirchenhoheit der L a nder). В силу этого землям предоставляется самостоятельность в принятии решений. Федеральные нормы, регулирующие государственно-конфессиональные отношения, различны, и их можно подразделить на группы.

• 1.    Нормы, которые регулируют отношения между государством и религиозными обществами на институциональном уровне и определяют свободу последних. Они в целом предоставляют церквям, исторически укоренившимся на соответствующей территории, привилегированный правовой статус, который все же отличается в каждой отдельной земле. Здесь можно упомянуть следующие нормы:

  – статьи 73, 74 и 109 Основного закона ФРГ 1949 г. в той мере, в которой они не оставляют Федерации определенных полномочий в регулировании отношений между государством и религиозными обществами. Тем самым допускается правовое регулирование каждой отдельной земли, которое она осуществляет исходя из своих собственных отношений с религиозными обществами, действующими на соответствующей территории (конечно, при соблюдении абз. 3 ст. 3, ст. 4, ст. 7, абз. 3 ст. 33, абз. 2 ст. 56 и

  ст. 140 Основного закона 1949 г.). Компетенция земель в религиозной сфере должна интерпретироваться как остаточная (нем. Residualkompetenz), закрепляемая за ними, так как она не относится к исключительной законодательной компетенции Федерации (ст. 71), к конкурирующей законодательной компетенции (ст. 72) или бюджетной компетенции (ст. 109);

  – абзац 5 ст. 137 Веймарской Конституции 1919 г. На основе этой нормы религиозные общества, которые по закону до вступления в силу Веймарской Конституции были признаны как юридические лица публичного права, сохраняют тот же статус. Эта норма помимо того, что она гарантирует правосубъектность так называемым церквям, традиционно укоренившимся на территории Германии, дает возможность получить статус организаций публичного права (нем. Kцrperschaften des цffentlichen Rechts) и другим, в том числе небольшим религиозным общинам, если они по своему устройству и числу членов дают гарантию длительного существования. Такой подход очевидным образом увеличивает самостоятельность земель в регулировании государственно-конфессиональных отношений, потому что каждая из них независима в оценке соответствия религиозного общества требованиям, по достижении которых оно может быть признано организаций публичного права. Это справедливо даже в отношении объективного требования, указанного Федеральным конституционным судом ФРГ, – длительность существования.

• 2.    Нормы, направленные на регулирование свободы выражения религиозных чувств людей. Они, даже если и не оказывают прямого влияния на правовой статус религиозных обществ, гарантируют свободу вероисповедания человека. И хотя соответствующее регулирование осуществляется в общих рамках, закрепленных Основным законом ФРГ 1949 г., оно имеет определенные модальности в разных землях. Здесь можно упомянуть следующие нормы.

  – различные законы об образовании, принятые каждой отдельной землей в порядке реализации остаточной компетенции. Земли самостоятельно могут не только регулировать формы развития религиозного обучения, но также делать выбор в отношении роли школы. В частности, может использоваться один из вариантов, когда «христианские принципы» упоминаются в качестве руководящих начал, на которые должны ориентировать образовательную деятельность государственные школы каждой отдельной земли. Так, Закон об образовании Северного Рейна – Вестфалии (Schulgesetz fьr das Land Nordrhein-Westfalen (Schulgesetz NRW – SchulG)) устанавливает, что одной из целей государственной школы

  является воспитание молодежи в благоговении перед Богом (абз. 2 § 2). В Баварии церковные власти должны быть выслушаны до учреждения или закрытия государственной начальной школы (ст. 26 Закона Баварии об образовании и обучении (Bayerisches Gesetz ьber das Erziehungs- und Unterrichtswesen (BayEUG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Mai 2000)). В Саксонии государственным школам предлагается сотрудничать с Церквями для реализации общих проектов (§ 35b Закона о саксонских школах (Sдchsisches Schulgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. September 2018));

  – различные законы о строительстве, принятые землями в осуществлении собственной компетенции. Согласно § 1 Немецкого строительного кодекса (Baugesetzbuch (BauGB)) при составлении планов строительной площадки необходимо, в частности, учитывать требования к богослужению и пастырскому служению, установленные церквями и религиозными обществами. Это подтверждает, что требования к поклонению и нормы религиозного права¹ представляют собой одну из ведущих ценностей, которым должно уделяться пристальное внимание, когда речь идет о планировании и выполнении строительных работ;

  – нормы в области государственных богословских факультетов, и прежде всего по вопросу требований, предъявляемых к профессорско-преподавательскому составу, и возможности религиозных общин увольнять сотрудников, в том числе технико-административный персонал, за нарушение норм религиозного права. Каждая земля решает эти вопросы по-разному, но все они сходятся в двух тезисах: свобода церквей и других религиозных общин основывать богословские факультеты, а также необходимость соглашений между землей и церквями для определения прав и обязанностей сотрудников государственных богословских факультетов.

• 3.    Декларативные нормы, которые непосредственно не порождают правовых последствий, но в действительности способны

  оказать определенное влияние на процессы нормотворчества и толкования закона. Здесь речь идет о преамбуле Основного закона ФРГ 1949 г. и преамбулах конституций некоторых земель, которые содержат отсылки к божественному и потому могут оказывать влияние на динамику защиты основных прав в рамках немецкого порядка. Например, фраза «Сознавая свою ответственность перед Богом и людьми…», содержащаяся в преамбуле Основного закона ФРГ 1949 г. Она, вероятно, была включена в силу необходимости и желания максимально отойти от опыта нацистского режима, который рассматривался как «безбожный тоталитаризм».

Религиозное общество, признанное организаций публичного права, имеет юридически привилегированный статус, который влечет за собой помимо права взимать церковный налог освобождение от некоторых разрешений на продажу земель (§ 4 Закона ФРГ «О недвижимости» (Grundstьckverkehrsgesetz (GrdstVG)), специальное регулирование в отношении церковных фондов (§§ 22-30.1 Закона об учреждениях Баден-Вюртемберга (Stiftungsgesetz fьr Baden-Wьrttemberg (StiftG) Vom 4. Oktober 1977)), особую защиту нор- мами уголовного права (§ 132a Уголовного кодекса ФРГ (Strafgesetzbuch (StGB). § 132a MiЯbrauch von Titeln, Berufsbezeichnungen und Abzeichen)), некоторые преференции в области строительства и предусмотренные нормами, направленными на защиту природных ландшафтов;

– абзац 6 ст. 137 Веймарской Конституции 1919 г., который предусматривает, что религиозные общества, являющиеся публично-правовыми корпорациями, имеют право взимать налоги в соответствии с положениями права земель. Эта статья представляет собой единственную обязательную конституционную норму, которая предоставляет земельным органам исключительную налоговую компетенцию.

Фискальная децентрализация в сфере религиозного налогообложения помимо того, что является очевидным следствием самостоятельности земель в регулировании государственно-конфессиональных отношений, придает местным – церковным и светским – властям важную роль в определении сущности целевого финансирования религиозных общин;

– абзац 3 ст. 32 Основного закона ФРГ 1949 г., который предусматривает, что земли могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами. В этом плане Основной закон 1949 г. ничего не говорит о соглашениях со Святым Престолом или другими религиозными обществами. Поэтому указанная норма определила правовую основу, благодаря которой отдельные земли были признаны абсолютно свободными в заключении договоров с церквями, действующими на их территории, без какого-либо вмешательства Федерации1;

– все конкордаты и соглашения с религиозными общинами, действующие на территории ФРГ. Исходя из комбинации принципа самостоятельности земель в регулировании государственно-конфессиональных отношений и положения абз. 3 ст. 32 Основного закона ФРГ 1949 г. порядок институциональных отношений между церквями, исто- рически укоренившимся на соответствующей территории, и органами публичной власти регулируется соглашениями, заключенными в каждой отдельной земле. Невзирая на то, что, например, на федеральном уровне действует Конкордат от 20 июля 1933 г. между Святым Престолом и Германским государством.

Таким образом, между землями и Святым Престолом заключены 16 различных соглашений и 19 различных соглашений между землями и евангелистскими региональными церквями, действующими на соответствующей территории. Конечно, содержание этих соглашений в значительной степени сходно, но этот факт не может скрыть значимых различий, которые способствуют созданию децентрализации правового регулирования статуса религиозных общин, обусловленного особенностями каждой отдельной земли.

Более того, Бог, упомянутый в преамбуле, по тексту не отождествляется с христианским Богом. Вместо этого определяется как внеконфессиональное сверхъестественное существо, заключающее в себе этические черты немецкого народа. Однако некоторые авторы считают присутствие упоминания Бога в преамбуле «проводником», позволяющим дать косвенную конфессиональную ориентацию государственной политике. Доктрина отмечает, что в так называемую эпоху Аденауэра государство руководствовалось принципом сильного политического клерикализма, который гарантировал привилегированное положение крупным религиозным общинам. Культурная и социальная жизнь существенно христианизировалась. Здесь можно указать работы М. Геккеля [2, c. 39], который указывает на отсутствие в Конституции конкретных ссылок на христианство, и Г. Люббе [3, c. 237], рассматривающего в качестве основы Конституции гражданскую религию, в значительной степени пропитанную христианскими ценностями. В целом эти ученые поддерживают идею о том, что религия, в частности христианская, по-прежнему является фундаментальным фактором социальной интеграции и что необходимо государственное признание и защита этой ее роли.

Нормативная поддержка такой позиции содержится в конституциях земель, где в некоторых случаях подчеркивается роль религии, и в частности христианства. Например,

Конституция Баден-Вюртемберга, утверждает, что задача человечества состоит в том, чтобы воспользоваться своими талантами в соответствии с христианскими моральными правилами и что государство должно помочь ему в этом. Такие типично христианские идеи, как почитание Бога и братство, указываются как цели воспитания детей.

В баварской Конституции после выражения в преамбуле (косвенно, посредством ссылки на опыт нацистского государства) необходимости обращаться к Богу, указано в ст. 135, что в государственных общеобразовательных школах дети обучаются и воспитываются на принципах христианской веры. Ссылка на христианство в теме образования содержится в Конституциях Северного Рей-на-Вестфалии, Рейнланд-Пфальда и Саара. Северный Рейн-Вестфалия и Саксония признают роль религии в создании и закреплении индивидуальной и социальной морали. Северный Рейн-Вестфалия в преамбуле своей Конституции прямо содержит обращение к Богу, определяемому как основатель закона и создатель человеческого сообщества.

Такие положения контрастируют с образом немецкого порядка как строго отделенного от религиозных обществ, но оставляют возможность принятия актов, предоставляющих преференции обществам христианского толка. В конечном итоге это может привести к сжатию религиозной свободы членов новых религиозных общин из-за несовместимости их форм поведения с религиозным стержнем «социальной морали», который сформировался под влиянием христианства.

Таким образом, очевидно, что Германия остается по своей сути светским государством, хотя и осуществляющим сотрудничество с религиозными обществами. Здесь можно согласиться с мнением И.В. Понкина, который утверждает, что если в государстве законы принимает парламент, а не религиозная организация, если судебную власть осуществляют светские суды, если высшую власть реализует в государстве не религиозная организация, а выборный орган государственный власти, если реализуется разделение религиозных организаций и государства и т.д. – то это светское государство, независимо от меры сотрудничества государства с религиозными организациями [9, c. 36].

Обращаясь к опыту построения светских государственно-конфессиональных отношений, различные ученые пытались по-разному классифицировать их. Например, К. Дарем [1, c. 359-389] определил «дугу светских государств», на краях которой размещаются с одной стороны теократические государства с позитивной идентификацией (англ. Freedom from Irreligion), где имеет место союз государства и религии, а с другой стороны аболиционистские режимы с негативной идентификацией (англ. Freedom from Religion). В качестве промежуточных видов выделены различные типы государственной нейтральности, в частности, он различает «secularity» и «secularism». Первый вид светских государств расположен в направлении теократии и предполагает позитивную религиозную идентификацию. Он реализуется, например, в США и предполагает, что церковь и государство не противопоставляются друг другу, а оба института находятся на службе у человека. Второй вид тяготеет к негативной идентификации религии. Он реализуется, например, во Франции и основывается на идеологической позиции, направленной на продвижение светского порядка как самоцели. Религия здесь вытесняется из публичной сферы в частную жизнь людей. Каждое положение вдоль описываемой дуги следует понимать как идеализированную модель, которая лишь отчасти коррелирует с реально складывающимися государственно-церковными отношениями конкретной страны.

В этом смысле, учитывая современную роль религии в Германии, можно заключить, что в этой, безусловно, светской стране государственно-конфессиональные отношения строятся по типу «secularity» и базируются на принципе «позитивного секуляризма» [4, c. 47-72]. Он подразумевает необходимость для государственной правовой системы и ее институтов уважительное отношение к религиозному фактору с тем, чтобы открыть культурный и религиозный плюрализм и позволить ему стать инструментом содействия развитию личности. По этой причине государство, придерживающееся принципа позитивного секуляризма, не может быть полностью равнодушным к религиозному феномену, даже если оно гарантирует свободное исповедание религии отдельными лицами, а также рассматривать религиозные общества только как институт гражданского общества. Напротив, подразумевается, что государство способно придавать особое значение религиозному феномену в социальных отношениях граждан, сотрудничая с религиозными обществами, чтобы обеспечить межконфессиональный мир. С этой точки зрения позитивный секуляризм, по-видимому, является подлинной гарантией свободы человека проявлять свою веру.

В России согласно ст. 71 Конституции 1993 г. в ведении Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а в соответствии со ст. 72 субъекты Российской Федерации осуществляют только защиту прав и свобод человека и гражданина. Соответственно, в нашей стране основа для построения государственно-конфессиональных отношений заложена в ст. 14 Конституции 1993 г., где так же, как и в Германии, декларируется четкое разделение государства и религиозных объединений. Однако согласно ст. 1 Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» в Конституцию РФ предлагается включить упоминание Бога. Эта идея была изначально высказана Патриархом Московским и всея Руси Кириллом, который сразу оговорился, что не имеет в виду бога конкретной религии, а предлагает универсальную формулировку в силу большого числа верующих в нашей стране [10].

Содержание и порядок реализации принципа светского государства в России на федеральном уровне закреплен прежде всего в Федеральном законе от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», а на региональном уровне – соответствующими законами субъектов (например, Закон Республики Адыгея от 12 января 1999 г. N 107 «О свободе совести и свободе вероисповедания в Республике

Адыгея», Закон Вологодской области от 27 октября 2001 г. N 634-ОД «О защите прав граждан на свободу совести и свободу вероисповедания на территории Вологодской области», Закон Республики Тыва от 1 апреля 1995 г. N 253). Помимо этого в России действует большое количество актов, регулирующих правовое положение религиозных объединений [8, c. 180-187].

С другой стороны, в нашей стране в рамках государственно-конфессиональных отношений реализуется протекционистская политика в отношении отдельных религиозных организаций [6, c. 113-136; 7, с. 32-39]. Судя по внедряемой в России модели светского государства типа «secularity», в перспективе это может привести к установлению традиционных или санкционированных религий. Для поддержания стабильности и единства в поликонфессиональной России возможности регионов по нормативно-правовому регулированию реализации свободы совести и свободы вероисповедания в различных ее формах должны быть шире. Законодательство субъектов Федерации должно включать дополнительные правовые разработки, отражающие особенности региона. Сейчас такая практика имеет точечный характер. Например, Закон Республики Дагестан от 16 января 1998 г. N 5 «О свободе совести, свободе вероисповедания и религиозных организациях в Республике Дагестан» вводит статью, предусматривающую участие религиозных организаций в общественной жизни, например, право вносить в органы государственной власти и органы местного самоуправления предложения по вопросам, связанным с реализацией права граждан на свободу совести, свободу вероисповедания и пр. (ст. 23). Иным примером может послужить ч. 6 ст. 19 Закона Республики Татарстан от 14

июля 1999 г. N 2279 «О свободе совести и о религиозных объединениях», согласно которой по просьбе верующих в трудовом распорядке предприятий работникам может быть предоставлен перерыв для совершения религиозных обрядов. Законом Республики Бурятия от 23 декабря 1997 г. N 610-I «О религиозной деятельности на территории Республики Бурятия» закреплены специальные положения о святых (священных) местах (ст. 6) и праве членов религиозных объединений на занятие народной медициной (ст. 7).

Таким образом, в России, как и в Германии, на конституционном уровне провозглашен принцип светского государства, но он не реализован в форме жесткого разделения органов публичной власти и церкви. Государства продолжают взаимодействовать с отдельными религиозными объединениями, выбранными по тому или иному критерию. Правовое регулирование государственноконфессиональных отношений в Германии представляет собой целую систему типов источников: от норм Основного закона 1949 г. до законов земель и их соглашений с отдельными религиозными обществами, что позволяет учесть специфику отдельных регионов. В России такое регулирование носит более централизованный характер, а региональные законы ориентированы на содержание федеральных актов. Представляется, что в религиозной сфере регионы должны получить более широкие возможности для собственного нормотворчества. Диверсифицированность правового регулирования государственноконфессиональных отношений в рамках каждого региона Федерации усложняет государственное управление религиозной сферой, но делает его более релевантным конкретной ситуации и повышает эффективность.