Финансовая устойчивость Российской Федерации: понятие, значение и правовые основы

Важность данной категории для эффективности деятельности хозяйствующих субъектов и, как следствие, для экономического роста делает ее объектом пристального внимания со стороны ученых-правоведов в области финансового права. При этом существует прямая связь между финансовой устойчивостью государства и эффективностью межбюджетных отношений, поскольку оптимальное функционирование последних, обеспечивающее сбалансированность бюджетов различных уровней и самостоятельность территорий, является залогом финансовой и экономической устойчивости государства в целом.

Целью настоящей статьи является комплексный анализ финансовой устойчивости как правовой категории, ее значения для функционирования бюджетной системы Российской Федерации и правовых основ обеспечения через механизмы межбюджетного регулирования.

Практическая значимость исследования видится в выявлении конкретных направлений применения разрабатываемой категории и ее инструментов в законотворческой и правоприменительной деятельности, что может способствовать повышению эффективности бюджетной политики в условиях современных вызовов.

В процессе исследования использовались формально-юридический и сравнительно-правовой методы, а также методы системного анализа и синтеза, позволяющие выявить взаимосвязи между различными элементами механизма обеспечения финансовой устойчивости.

В науке финансового права понятие финансовой устойчивости было разработано и введено в научный оборот как финансово-правовая категория относительно недавно, что связано с развитием рыночных отношений в Российской Федерации и необходимостью адаптации правовой системы к новым экономическим реалиям. Были сформулированы такие понятия, как «финансовая устойчивость в качестве правового режима», «иммунитет бюджета», «финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости» и другие производные конструкции, каждая из которых отражает определенный аспект данного сложного явления.

Соотношение экономического и правового содержания понятия финансовой устойчивости требует особого внимания, поскольку игнорирование любого из этих аспектов приводит к искажению сущности явления. Имея изначально экономическую природу, данная категория нуждается в нормативном закреплении и правовом регулировании для эффективного функционирования в системе государственного управления.

Как справедливо отмечает Т.Я. Хабриева, право формирует нормативный эквивалент экономических отношений и является универсальным инструментом управления, способным обеспечить решение большинства поставленных задач, достижение требуемых целей, формирование необходимого баланса интересов (Хабриева, 2019). Именно поэтому финансовая устойчивость должна рассматриваться не только как экономический показатель, но и как полноценная правовая категория, обладающая собственным содержанием и местом в системе финансового права, что предполагает наличие специфических правовых средств ее обеспечения и защиты.

Вместе с тем термин «финансовая устойчивость» применительно к публичным финансам практически не используется в юридической науке. В финансово-правовой науке исследования, посвященные проблемам обеспечения финансовой (бюджетной) устойчивости Российской Федерации, также отсутствуют. В связи с этим следует обратиться к финансовой науке, где имели место работы, посвященные проблеме изучения финансовой устойчивости. Данное понятие в большей мере характерно для экономической науки, в которой исторически сложилось, что основной акцент в изучении исследуемой экономической категории делается на анализ финансовой устойчивости предприятий и организаций1. Однако, несмотря на относительную проработанность данной темы, в экономической науке до настоящего времени не сформировалось единой позиции относительно сущности, содержания понятия и механизмов обеспечения финансовой устойчивости.

В частности, В.М. Родионова под финансовой устойчивостью предприятия понимает такое состояние финансовых ресурсов, их распределение и использование, которое обеспечивает его развитие на основе роста прибыли и капитала при сохранении платежеспособности и кредитоспособности в условиях допустимого уровня рисков (Родионова, 1995: 13). Другие ученые определяют финансовую устойчивость организации как «способность субъекта хозяйствования функционировать и развиваться, сохранять равновесие своих активов и пассивов, гарантирующих его постоянную платежеспособность и инвестиционную привлекательность в границах допустимого уровня риска» (Мельникова, Денисенко, 2014: 56).

Представляется обоснованным сформированный на основании указанных позиций подход Н.А. Поветкиной, рассматривающей понятие финансовой устойчивости как правовой категории: в широком смысле ‒ это нормативно закрепленный порядок, основанный на системе правовых средств, который обеспечивает противодействие внутренним и внешним рискам, эффективное использование финансовых ресурсов и положительную динамику развития государства; в узком смысле – правовой режим, создающий условия для противодействия угрозам и обеспечения положительной динамики финансового развития для достижения социального благополучия (Поветкина, 2016: 51).

В Российской Федерации в настоящее время применительно к публичной сфере в правовой оборот введено понятие «устойчивость финансовой системы», которое характеризуется «уровнем дефицита бюджета, стабильностью цен, нормализацией финансовых потоков и расчетных отношений, устойчивостью банковской системы и национальной валюты, степенью защищенности интересов вкладчиков, золотовалютного запаса, развитием российского финансового рынка и рынка ценных бумаг, а также снижением внешнего и внутреннего долга и дефицита платежного баланса, обеспечением финансовых условий для активизации инвестиционной деятельности как критерии и параметры состояния экономики, отвечающие требованиям экономической безопасности Российской Федерации»1.

Несмотря на отсутствие единого легального определения финансовой устойчивости, отдельные ее аспекты находят отражение в действующем законодательстве, что свидетельствует о признании законодателем важности данной категории для функционирования финансовой системы государства. В частности, Бюджетный кодекс Российской Федерации2 (далее ‒ БК РФ) содержит положения, косвенно связанные с обеспечением финансовой устойчивости, хотя сам термин в нем практически не употребляется.

Ст. 6 БК РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, что уже предполагает необходимость обеспечения устойчивости данного фонда для выполнения возложенных на него функций.

Кроме того, принцип сбалансированности бюджета, закрепленный в ст. 33 БК РФ, направлен на обеспечение устойчивости и финансовой стабильности на всех уровнях бюджетной системы, требуя, чтобы объем бюджетных расходов не превышал объем доходов, что позволяет избежать избыточного дефицита и накопления долговых обязательств, создающих угрозу финансовой безопасности (Кузнецова, 2009).

Принцип общего покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, при этом доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов и некоторых других случаев, прямо предусмотренных законодательством (Богачева, 2015).

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств требует, чтобы участники бюджетного процесса исходили из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, что способствует оптимизации бюджетных расходов и повышению качества предоставляемых публичных услуг (Чегринец, 2009).

Ключевым фактором в рассмотрении данного вопроса является то, что федеративное устройство Российской Федерации строится на равенстве публично-правовых образований в своих правах и обязанностях в отношениях с федеральным центром3.

В бюджетном законодательстве указанное равенство публично-правовых образований обеспечивается принципом бюджетного федерализма, который в финансово-правовой науке определяют как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, включающую «концепцию бюджетно-налоговых отношений органов власти и управления разных уровней на всех стадиях бюджетного процесса» (Агафонова, 2016: 13).

Одним из главных условий бюджетного федерализма является необходимость «нижестоящих» бюджетов соблюдать условия равенства (независимости) во взаимоотношениях с «вышестоящими». Основное в бюджетном федерализме ‒ это отношения, которые строятся на выгодных условиях в межбюджетной сфере, подразумевающих равновесие централизма и децентрализма во всех областях и удовлетворяющих все потребности населения в общественных благах.

В этой связи стоит отметить, что для Российской Федерации, с учетом федеративной формы государственного устройства, особую актуальность приобретают вопросы совершенствования и развития инструментов выравнивания бюджетной обеспеченности публично-правовых образований на различных уровнях бюджетной системы РФ (Ильясов и др., 2016).

Указанные инструменты экономического выравнивания являются частью бюджетного федерализма и предназначены для распределения и перераспределения финансовых ресурсов государства на различные уровни бюджетной системы, что обеспечивает реализацию социальных программ, направленных на повышение уровня жизни и благополучия граждан.

В финансово-правовой науке существуют различные подходы к определению системы инструментов, применяемых в бюджетной системе Российской Федерации. Некоторые авторы в своих работах для обозначения таких инструментов используют понятие «методы бюджетного регулирования».

Например, профессор Ю.А. Крохина выделяет два метода (инструмента) «…передачи регулирующих доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации: а) метод отчислений от федеральных регулирующих налогов и иных платежей; б) метод оказания прямой финансовой под-держки»1.

Кроме того, нельзя не отметить подход Р.В. Ткаченко (2020), который разделяет первичные (стратегические) и вторичные (текущие) методы бюджетного регулирования. Рассмотрим данную классификацию более подробно.

Первичные методы направлены на распределение доходов бюджетов между различными уровнями бюджетной системы РФ на постоянной или временной основе. К ним относятся: установление нормативов зачисления от налогов и сборов, входящих в систему налогов и сборов РФ (ст. 50, 56, 61 БК РФ), а также использование резервных бюджетных фондов, таких как Фонд национального благосостояния (ст. 96.10 БК РФ), резервный фонд Президента РФ (ст. 82 БК РФ) и иные.

Вторичные методы, в свою очередь, «…направлены на перераспределение доходов между бюджетами бюджетной системы РФ в форме различных межбюджетных трансфертов и в иных формах в целях выравнивания бюджетной обеспеченности, а также в других целях для максимального финансового покрытия расходов бюджетов в рамках текущего бюджетного цикла (бюджетного периода). Данный набор методов бюджетного регулирования основан на межбюджетных отношениях и включает в себя различные формы межбюджетных трансфертов (гл. 16 БК РФ)» (Ткаченко, 2020: 125).

Однако хотелось бы обратить особое внимание на инструменты, входящие в группу межбюджетных трансфертов. В правовой науке под межбюджетными трансфертами понимают денежные средства бюджетов, выделяемые для финансовой поддержки других бюджетов бюджетной системы РФ2.

Традиционно выделяют несколько характерных признаков межбюджетных трансфертов, рассматриваемых как инструмент бюджетного регулирования. В частности, можно выделить следующие аспекты: 1) финансовые средства предоставляются из бюджета другого уровня бюджетной системы РФ; 2) бюджетные ассигнования предоставляются в форме фиксированной суммы; 3) данные средства выделяются на безвозмездной основе3.

Также стоит отметить, что, как правило, все межбюджетные трансферты не подлежат возврату. Тем не менее, в некоторых случаях они могут быть возвратными и иметь определенные целевые назначения. Таким образом, важно учитывать, что межбюджетные трансферты могут выполнять разнообразные функции в рамках бюджетной политики и способствовать финансированию конкретных программ и инициатив.

Отношения, возникающие по поводу межбюджетных трансфертов, регулируются гл. 16 БК РФ, закрепляющей открытый перечень форм межбюджетных трансфертов, к которым относятся: дотации, субсидии, субвенции и иные.

Дотация (от лат. dotatio ‒ «дар») в толковых словарях, как правило, рассматривается в качестве «государственного ассигнования», «государственного пособия» различным получате-лям⁴. Согласно ст. 6 БК РФ, дотацией признаются межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений или условий их использования.

Субвенция (от лат. subventio ‒ «помощь»¹) также является формой межбюджетных трансфертов. По результатам анализа бюджетного законодательства можно выделить следующие признаки субвенций: 1) безвозмездность, фиксированность в соответствии с нормативными правовыми актами о бюджете размеров и целевых получателей; 2) императивное установление направлений их использования в очередном финансовом году.

Если субвенцией обеспечивается финансирование полного объема соответствующих целевых расходов бюджета-получателя, то межбюджетной субсидией покрывается только часть таких целевых расходов. Данная правовая конструкция субсидии обусловливает органичное сочетание распределительных и стимулирующих начал в процессе применения данного метода бюджетного регулирования.

Эти факторы позволяют говорить о субсидии (от лат. subsidere ‒ «поддержка, помощь»²) как о ключевой форме межбюджетных трансфертов. По результатам анализа положений БК РФ субсидии можно определить как вид межбюджетных трансфертов, определяемых в очередном финансовом году в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении публичных полномочий публично-правового образования по предметам его ве́дения или вопросам местного значения³.

Таким образом, по результатам проведенного анализа можно выделить два основных подхода к пониманию финансовой устойчивости как правовой категории: широкий (системно-целевой) и узкий (инструментально-режимный). Широкий подход акцентирует внимание на конечных целях ‒ социальном благополучии и экономической безопасности, рассматривая финансовую устойчивость как комплексный, междисциплинарный порядок. Узкий подход фокусируется на конкретных правовых механизмах и режимах, обеспечивающих стабильность и защиту от угроз в бюджетно-финансовой сфере.

Полагается, что для адекватного отражения сущности финансовой устойчивости Российской Федерации необходим синтез обоих подходов. Это обусловлено самой природой исследуемого явления: с одной стороны, оно является стратегической целью государственного управления, что требует широкого понимания, а с другой ‒ достигается через конкретные правовые инструменты и режимы (бюджетный федерализм, межбюджетные трансферты, принципы бюджетного права), что соответствует узкому пониманию. Такой интегративный подход позволяет, во-первых, не сводить финансовую устойчивость лишь к набору технических мер, а во-вторых, сохранить ее практическую, правоприменительную конкретность.

На основании данного методологического синтеза предлагается определение финансовой устойчивости Российской Федерации как правового режима , представляющего собой нормативно закрепленный финансово-правовой порядок, основанный на системе правовых средств, который обеспечивает способность государства и его публично-территориальных образований противостоять внутренним и внешним рискам и угрозам, эффективно и результативно использовать финансовые ресурсы для исполнения публичных обязательств, гарантировать сбалансированность бюджетной системы и создавать условия для положительной динамики финансово-экономического развития, направленного на достижение социального благополучия и обеспечение экономической безопасности.

Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что финансовая устойчивость Российской Федерации является комплексной правовой категорией, требующей дальнейшего теоретического осмысления и нормативного закрепления. Межбюджетные трансферты и принципы бюджетного федерализма играют ключевую роль в обеспечении финансовой устойчивости, способствуя сбалансированному развитию регионов и реализации социальной функции государства. Результаты исследования могут быть использованы в законотворческой, правоприменительной и научно-образовательной деятельности.