Финансово-правовое регулирование межбюджетных отношений в системе реформы местного самоуправления в России

Автор: Бибулатов М.Х., Полякова О.А.

Журнал: Форум молодых ученых @forum-nauka

Статья в выпуске: 12 (16), 2017 года.

Бесплатный доступ

В статье рассмотрены вопросы касающиеся регулирования межбюджетных отношений. Проанализированы характерные особенности стратегии развития бюджетного федерализма. Выявлена и обоснованна необходимость внесения необходимых изменении в бюджетное законодательство таким образом, чтобы они составили единую внутренне непротиворечивую систему.

Местный бюджет, межбюджетные отношения, местное самоуправление, разграничения полномочий, финансовая деятельность

Короткий адрес: https://sciup.org/140277649

IDR: 140277649

Текст научной статьи Финансово-правовое регулирование межбюджетных отношений в системе реформы местного самоуправления в России

На современном этапе экономического развития РФ достаточно остро стоит вопрос, касающийся регулирования межбюджетных отношений. Коллизионность и несовершенство бюджетного законодательства порождает многочисленные трудности в отношениях органов государственной власти и управления всех уровней. Достаточно отметить, что от характера бюджетноналоговых отношений между федеральными, региональными и местными органами власти во многом зависят успехи экономического развития страны.

Централизация финансовых средств в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ, низкий уровень собственных доходов местных бюджетов1, фактически их полная зависимость от вышестоящих предпологает, прежде всего, совершенствование процесса распределения налогового потенциала по уровням бюджетной системы страны.

Стратегия развития бюджетного федерализма в России должна быть ориентирована на формирование такой модели бюджетного устройства страны, которая разумно сочетала бы интересы всех субъектов, гарантировала сбалансированность бюджетов всех уровней. В этой связи, необходимо прежде всего обеспечить право и обязанность местных органов власти принимать в рамках федерального законодательства самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов. Налогово-бюджетная автономия позволит, с одной стороны, четко законодательно закрепить полномочия органов местного самоуправления в области налогообложения, а с другой – их реальную ответственность за результаты проводимой политики.

В целом бюджетная система и налоговая система РФ, как и во всех других федеративных государствах, состоят из трех уровней, что отражает трехуровневую организацию власти в РФ.

Органы местного самоуправления относятся к одному из уровней власти. Вследствие этого бюджеты муниципальных образований также должны составлять один уровень бюджетной системы страны. В результате этого, в большинстве субъектов РФ муниципальные образования и бюджеты были созданы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов2. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах РФ муниципальные образования и местные бюджеты были созданы на уровне городов, поселков, сельских администраций, тогда как на уровне бывших административных районов потребовалось создать территориальные органы государственной власти, как правило, с назначенными должностными лицами и сметами расходов.

Проведенный правительством анализ показывает, что одноуровневая структура государственной власти субъекта РФ и одноуровневое местное самоуправление, осуществляемое в границах регионов и городов областного значения, существуют в Архангельской и Ленинградской областях, Краснодарском краи и в других субъектах РФ. В тоже время одноуровневая структура государственной власти субъекта РФ и одноуровневое местное самоуправление, организованное по поселенческому принципу, наблюдается в Курской и Тюменской областях, а также в Ставропольском крае. Двухуровневая структура государственной власти субъекта РФ и одноуровневая структура органов местного самоуправления установлены в Новосибирской области, Республике Алтай и Башкортостан и других субъектах РФ. Одноуровневая организация государственной власти субъекта РФ и двухуровневая структура местного самоуправления реализуются в Московской области, Красноярском крае и т.д. Таким образом, в 22 субъектах РФ формально появились 2 уровня муниципальных образований («территориальный» и «поселенческий»), при этом реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов. Однако, такое положение вещей противоречит ст. 133 Конституции РФ, согласно которой запрещается ограничение конституционно закрепленных прав местного самоуправления.

Выход из создавшейся ситуации, состоит в необходимости закрепления на федеральном уровне общих принципов разграничения полномочий, объектов муниципальной собственности, источников доходов между муниципальными образованиями3. Лишь в этом случае каждое муниципальное образование не утратит своих основных отличительных признаков и основных конституционных полномочий местного самоуправления (формирование местного бюджета, управление муниципальной собственностью, установление местных налогов и сборов).

На наш взгляд, целесообразно внести соответствующие изменения в ст. 12 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 16.12.2017) (далее – Федеральный закон N 131-ФЗ)4 с тем, чтобы возможности субъектов РФ по использованию собственных полномочий по формированию территориальной организации местного самоуправления реализовались с учетом разграничения основных полномочий между разными типами муниципальных образований. Следует также нормативно закрепить предметы ведения муниципальных образований, перечень объектов муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ.

На наш взгляд, весьма удачным, является закрепленная в Федеральном законе N 131-ФЗ понятия местного самоуправления как «формы осуществления народом своей власти», направленной на решение вопросов местного значения. Форма осуществления народовластия, согласно данному положению, заключается в участии граждан в собраниях (сходах), местном референдуме, муниципальных выборах, проявлении творческой инициативы, обращении в органы местного самоуправления, территориальном общественном самоуправлении5. Это далеко не полный перечень, закрепленный в ст. 31 Федерального закона N 131-ФЗ. Считаем, что правильная реализация данных норм поможет повысить эффективность работы органов местного самоуправления, установить более тесные связи со своим и избирателями6. Этому также будет способствовать проведение регулярных собрании и конференции граждан по особо важным вопросам.

Несомненным достоинством действующего законодательства является выделение вопросов местного значения в отдельную главу. Вопросы местного значения представляют собой важнейшую юридическую категорию, требующую своей детальной правовой регламентации. Как показала практика, вопросы местного значения заслуживают более объемного и конкретного изложения, что и нашло отражение в законе. Перечень вопросов местного значения является закрытым, что, на наш взгляд, является вполне оправданным.

В то же время глава 3 Федерального закона N 131-ФЗ посвященная вопросам местного значения, имеет ряд существенных недочетов. Остается непонятным, почему законодатель не включил в состав вопросов местного значения вопросы об уставе муниципального образования, местных финансах, муниципальной собственности.

Для ликвидации возникшей ситуации можно предложить внести изменения в данную главу и законодательно закрепить предложенные выше положения.

Также, весьма интересным нововведением в законодательстве является статья, посвященная высокодотационности и неплатежеспособности бюджета муниципального образования. Сегодня данные вопросы недостаточно урегулированы Бюджетным кодексом РФ.

Нарекания вызывают и иные положения действующего законодательства. В частности, за каждым уровнем налоговой системы сохраняется свой перечень налогов (например, к федеральным налогам отнесены НДС, акцизы, налог на прибыль; к региональным – налог на игорный бизнес, транспортный налог; к местным – налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, налог на рекламу). Предполагается, что каждый уровень публичной власти финансирует отнесенные к его ведению расходы за счет «своих» налогов. Разная доходность территорий компенсируется системой дотаций и субвенций.

Вводятся прямые отчисления от федеральных налогов в региональные и местные бюджеты, что обусловлено «доходностью» федеральных налогов. В частности, 60% налога на доходы физических лиц зачисляются на постоянной основе в местные бюджеты.

Законодательство предусматривает внесение существенных изменений в механизм распределения дотаций и субвенций между муниципальным и образованиями. Непосредственным следствием такого нововведения, по мнению разработчиков закона, будет повышение независимости местного самоуправления от региональных властей. При этом, однако, упускаются из виду принципиальные недостатки существующей системы дотаций и субвенций, а именно:

  • 1)    юридически признается дотационный статус подавляющего большинства муниципальных образований;

  • 2)    создаются благоприятные условия для развития перераспределительной психологии местных властей;

  • 3)    практически исчезают стимулы к повышению эффективности расходов местного бюджета (зачем повышать эффективность расходов, когда проще добиться увеличения субвенций?).

Интерес вызывает предложение ввести «отрицательные трансферты». В случае, если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования в расчете на душу населения превышает в 2 и более раза средний уровень по соответствующему субъекту РФ, могут быть предусмотрены обязательные субвенции из бюджета данного муниципального образования в региональный фонд финансовой поддержки в размере до 50% выявленной разницы. Проект исходит из необходимости ежегодного перераспределения трансфертов на основе расчетных данных по бюджетной обеспеченности за отчетный период. На наш взгляд, это делать нецелесообразно, более того, опасно. Полного выравнивания бюджетной обеспеченности мы не добьемся. Зато субъективных факторов при осуществлении расчетов будет в избытке. Местное самоуправление просто перестанет существовать, станет лишним придатком государственного аппарата.

Для защиты прав местного самоуправления предлагается усилить деятельность ассоциации муниципальных образований субъектов РФ и конгресса муниципальных образований РФ.

Нами проанализированы наиболее интересные нововведения действующего законодательства о местном самоуправлении. Они требуют серьезной доработки в самые сжатые сроки. Реформа местного самоуправления реализуется давно. И для ее быстрейшей и эффективной реализации нужно объединить усилия, как теоретиков, так и практиков в данной области.

В этой связи считаем, что в настоящее время назрела необходимость решения следующих вопросов:

Необходимо разработать механизм стимулирования территорий к наиболее полному использованию собственного налогового потенциала и сокращению неэффективных расходов. Сегодня ситуация такова, что у местной власти нет никаких стимулов. Довольно часто на практике свободные денежные средства плавно перераспределяются в вышестоящие бюджеты. Например, в начале девяностых годов ввели новый местный налог на землю. Заинтересованные власти провели инвентаризацию и поставили на учет все земельные участки. Выполнение плана по сбору данного налога доходило до 500%. Как только появились дополнительные средства, сначала 20%, а затем уже 70% собираемых сумм стали зачисляться в региональные бюджеты. Органы местного самоуправления утратили всякий интерес, поскольку разница была изъята в вышестоящий бюджет.

Таким образом, органы местного самоуправления сегодня слабо заинтересованы в развитии собственной доходной базы, поскольку каждый год налоги перераспределяются. В связи с этим целесообразно ввести в законодательство особые правила предоставления финансовой помощи органам местного самоуправления. Ее размер должен быть увязан с наличием и конкретными результатами реализации программ по мобилизации доходов и сокращению расходов муниципальными образованиями. Предлагается также на уровне субъектов РФ создать Фонд стимулирования муниципальных образований, добившихся наилучших показателей по увеличению собственных доходов в доходной части соответствующего бюджета по итогам определенного законом периода.

Тяжелое финансовое положение большинства муниципальных образований требует разработки и принятия на федеральном, региональном уровнях программ финансовой поддержки депрессивных муниципальных образований. Законом должны быть четко закреплены понятие «депрессивное муниципальное образование», критерии его выделения, а также конкретные виды финансовой помощи, рассчитываемой по единой методике.

По нашему мнению, обязательно должно быть закреплено на федеральном уровне обязанность государственных органов субъектов РФ передавать часть доходов консолидированного бюджета в местный бюджет конкретного муниципального образования. Кроме того, следует запретить включать в местные бюджеты статьи расходов, предусматривающих исполнение государственных полномочий, в случае, если такими полномочиями органы местного самоуправления не были наделены законом.

Настоятельно требуют решения и проблема отчужденности населения от местной власти. Для ее решения необходимо активизировать систему общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Усиление контроля как государственного, так и общественного, несомненно, позволит повысить эффективность работы местной власти.

Следует обратить особое внимание на кадровый вопрос. По нашему мнению, нужно создать эффективную общероссийскую систему подготовки и повышения квалификации кадров для местного самоуправления.

Только обеспечив реальные экономические, правовые гарантии местного самоуправления, можно приблизить местную власть к населению, сделать местную власть эффективной. Многое зависит от самих органов местного самоуправления. Их активная позиция, выражающаяся в конструктивном использовании предоставленных им правовых возможностей, позволит реализовать принципы конституционного и муниципального права.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что от характера бюджетно-налоговых отношений, складывающихся между всеми уровнями власти, во многом зависит результативность экономического развития страны. Дальнейшее развитие межбюджетных отношений тормозится несовершенством действующего законодательства, его противоречивостью. В связи с этим, на наш взгляд, все бюджетное законодательство следует пересмотреть с учетом научно-теоретических положений конституционного, муниципального, бюджетного права. В нормативно-правовые акты должны быть внесены необходимые изменения таким образом, чтобы они составили единую внутренне непротиворечивую систему. Межбюджетные отношения должны иметь социально и экономически обоснованный характер и обеспечивать баланс интересов государства, субъектов РФ и муниципальных образований.

Список литературы Финансово-правовое регулирование межбюджетных отношений в системе реформы местного самоуправления в России

  • Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 16.12.2017)//СЗ РФ. 2003, N 40, ст. 3822.
  • Караев Р.Ш., Акопян Л.Р. Детерминанты электоральной пассивности в современной России//Конституционное и муниципальное право 2017. №4.
  • Караев Р.Ш., Арутюнян Г.А., Полякова Э.И. Современные проблемы управления государственными финансами и пути их решения//Вестник СевКавГТИ. 2016. №4 (27).
  • Караев Р.Ш., Пазулова З.Я., Полякова Э.И. Современные проблемы и пути оптимизации деятельности института местного самоуправления//Вестник Северо-Кавказского гуманитарно-го института. 2017. №3 (23).
  • Караев Р.Ш., Прокопович А.Е., Асиев Р.Ш., Полякова Э.И. Характерные черты становления и развития местного самоуправления в период советской власти//Вестник Сев-КавГТИ. 2015. №3 (22).
  • Полякова Э.И., Караев М.Ш., Караев А.Ш. Проблемные аспекты избирательного законодательства Российской Федерации//Электронный научный журнал «Экономика. Управление. Право». 2015. Выпуск 4(61) Июль-Август.
  • Полякова Э.И., Пшиготижев А.М., Караев М.Ш., Караев А.Ш. Конституционно-правовые основы обеспечения независимой деятельности избирательных комиссий муниципальных образований//Электронный научный журнал «Вестник гуманитарного научного образования». 2015. Выпуск 4(49) Июль-Август.
  • Черкашин Е.Ю., Караев Р.Ш., Прокопович А.Е., Полякова Э.И. Проблемные аспекты правового положения избирательных комиссий муниципальных образований//Вестник СевКавГТИ. 2015. №2 (21).
Еще
Статья научная