Финансово-правовые аспекты функционирования компенсационного фонда саморегулируемой организации

цель КФ – обеспечение защиты прав и интересов потребителей услуг (работ, товаров) вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения членами СРО возложенных на них обязанностей.

В Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организа-циях»1 (далее – закон № 315-ФЗ) отсутствует определение компенсационного фонда, что порождает наличие различных мнений относительно его правовой природы и целей формирования. В научной литературе КФ СРО определяется как «совокупность определенных видов имущества СРО, которое может быть использовано в случае наступления имущественной ответственности СРО при юридических фактах, требующих выделения всего либо части имущества из такого фонда»2. КФ СРО некоторые авторы определяют как фонд взаимного страхования3 (Лысенко, 2011: 11–13). Однако в отличие от обычного страхования он предназначен для возмещения возможного ущерба, чтобы повысить ответственность внутри СРО за действия его членов: «взаимная ответственность необходима для того, чтобы побудить членов СРО повышать профессиональные стандарты и устанавливать жесткие барьеры на “входе” в СРО, допуская только тех, кто сможет их пройти» (Лысенко, 2011: 11–13). Также КФ СРО вполне обоснованно характеризуется как «обособленное имущество, принадлежащее СРО на праве собственности, формируемое и пополняемое за счет обязательных взносов ее членов в установленном законом и уставом порядке и размере, в целях обеспечения имущественной ответственности членов СРО перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами» (Петров, 2015: 261).

Таким образом, КФ, исходя из анализа законодательства о СРО и ряда научных источников, рассматривается как способ обеспечения имущественной, т. е. гражданско-правовой, ответственности. Однако анализ того же законодательства позволяет сделать вывод о его публично-правовой природе (Жестков и др., 2019: 44–48) и отнесении общественных отношений, связанных с его формированием, распределением и использованием, к предмету финансово-правового регулирования.

Некоторые представители отраслевой юридической науки в последние десятилетия все чаще расширяют границы традиционного подхода к предмету финансового права как общественным отношениям, возникающим исключительно в области финансовой деятельности государства и его территориальных образований. Так, Н.И. Химичева к предмету финансового права как отрасли права относила общественные отношения, возникающие в процессе деятельности по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию не только государственных и муниципальных, но и иных публичных денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач публичного характера4. Близкой по смыслу представляется и позиция С.В. Рыбаковой, которая в предмет финансового права включает помимо традиционно выделяемых также общественные отношения, складывающиеся в процессе «обеспечения развития и финансовой стабильности иных фондов денежных средств публичного характера»5.

Иные денежные фонды публичного характера могут формироваться в различных видах финансовых организаций, а также некоммерческих организациях. К последним следует отнести государственные корпорации, а также саморегулируемые организации, на которые государством в современных условиях возлагается ряд публичных функций. Так, СРО с обязательным членством наделены такими полномочиями публичного характера, как разработка стандартов и правил соответствующего вида деятельности; контроль за соблюдением разработанных регламентов, а в ряде случаев – относящегося к их сфере деятельности законодательства; финансовый контроль; применение мер дисциплинарного воздействия по отношению к членам СРО. В отношении СРО государством устанавливаются императивные требования, в том числе о формировании, распределении и использовании их денежных фондов, главным образом КФ.

Указанные требования, как нам представляется, во многом носят финансово-правовой характер. Во-первых, КФ создаются, как уже отмечалось, в публичных целях – обеспечить имущественную ответственность каждого члена СРО перед третьими лицами – потребителями произведенных работ и иными лицами. Кроме того, они создаются и для обеспечения целей деятельности самой СРО, которые могут носить публичный характер. Так, например, целями СРО строителей являются повышение качества оказания услуг в сфере строительства, обеспечение условий договоров подряда или строительного подряда, предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физическим и юридическим лицам, их имуществу, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Для обеспечения реализации большинства вышеуказанных целей государство обязывает данный вид СРО создавать специальные денежные фонды: КФ возмещения вреда, а в определенных случаях дополнительно – КФ обеспечения договорных обязательств (п. 1 и 2 ст. 55.16 Градостроительного кодекса РФ1 (далее – ГрК РФ)). При этом последний фонд формируется дополнительно и только в случаях, предусмотренных законом (п. 2 и 4 ст. 55.4 ГрК РФ).

Во-вторых, КФ СРО представляет собой обособленный исключительно денежный фонд, формируемый из обязательных платежей – членских взносов, минимальный размер которых устанавливается законодательно и которые по общему правилу возврату не подлежат.

Минимальный размер членских взносов в КФ по общему правилу, установленному законом № 315-ФЗ, составляет 3 000 руб., иными отраслевыми федеральными законами могут устанавливаться другие минимальные требования. Например, минимальный размер взноса в КФ СРО оценщиков составляет 30 000 руб.2, в КФ СРО арбитражных управляющих – 200 000 руб. на каждого ее члена (при этом минимальный размер самого КФ СРО должен быть не менее 50 млн руб.)3.

Существенные особенности формирования КФ предусмотрены законодателем для СРО строительной сферы, проектирования, инженерных изысканий, реконструкции, капитального ремонта. В соответствии с гл. 6.1 ГрК РФ минимальный размер взноса в КФ такой СРО различается в зависимости от нескольких факторов: вида КФ, вида СРО, уровня ответственности члена СРО по каждому виду КФ и виду СРО. Сумма взносов увеличивается в зависимости от суммы договоров и обязательств каждого члена СРО строителей.

В-третьих, для многих видов СРО (например, строителей, арбитражных управляющих) предварительное формирование КФ является обязательным требованием для приобретения некоммерческой организацией такого статуса. Так, при подаче определенного количества заявлений членов СРО строителей о намерении принимать участие в заключении договоров с использованием конкурентных способов их заключения СРО по решению ее постоянно действующего коллегиального органа управления обязана помимо КФ возмещения вреда дополнительно сформировать КФ обеспечения договорных обязательств. Однако если такой фонд не сформирован, СРО в процессе своей деятельности не утрачивает своего статуса. При этом СРО, сформировавшая такой фонд, не вправе в дальнейшем принимать решение о его ликвидации.

В-четвертых, законодательством устанавливаются общие и специальные требования к размещению и использованию средств КФ, целевому использованию дохода, полученного от размещения и инвестирования указанных средств. Использование средств КФ СРО носит строго целевой характер, органам управления СРО запрещено распоряжаться средствами данного фонда по своему усмотрению, так как выплаты из него осуществляются только в целях обеспечения имущественной ответственности участников СРО перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами. Например, согласно ст. 55.16-1 ГрК РФ средства КФ СРО в строительной отрасли размещаются на специальных счетах российских банков, соответствующих требованиям, установленным Правительством РФ, и используются на цели и в случаях, определенных в ч. 4 и 5 ст. 55.16 указанного кодекса. В частности, средства фондов могут размещаться (а средства КФ возмещения вреда и (или) инвестироваться) в целях их сохранения и увеличения их размера. При этом законом устанавливаются ограничения по размещению средств КФ возмещения вреда в указанных целях на условиях договора банковского вклада. На практике известно достаточно много случаев, когда средства КФ СРО были размещены, в том числе умышленно, в кредитных организациях с отозванной лицензией. В частности, общий ущерб потерянных денежных средств КФ в таких банках в 2018 г. составил 3,9 млрд руб.4.

Рядом специальных законов о СРО устанавливаются максимальные размеры компенсационных выплат из КФ. Например, размер такой выплаты из КФ СРО оценщиков не может превышать 5 млн руб. по одному случаю. В судебной практике имеется случай, когда арбитражный суд взыскал с СРО оценщиков из ее КФ в пользу Управления Федеральной службы судебных приставов по Владимирской области компенсационную выплату в максимальном размере1.

Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»2 (ст. 25.1) устанавливает ряд требований и условий для выплаты средств из КФ СРО арбитражных управляющих, а также определенные ограничения. Так, размер компенсационной выплаты не может превышать 50 процентов указанного фонда по одному случаю причинения убытков. Например, в соответствии с решением Арбитражного суда Пензенской области от 17 ноября 2021 г. по делу № А49-4818/2021 из КФ ассоциации «Саморегулируемая организация арбитражных управляющих “Лига”» взысканы убытки в размере 5 млн руб., а также расходы по уплате государственной пошлины в размере 48 000 руб.3.

Несмотря на то, что некоторые ученые придерживаются мнения о неэффективности компенсационной функции СРО, маловероятности возмещения средств из ее КФ4 (Егорова, 2017: 16), такой вывод представляется необоснованным для всех видов СРО. В частности, в отношении СРО строителей об этом свидетельствует достаточно обширная судебная практика по выплатам из КФ указанного вида СРО5.

Целевой характер использования средств фонда выражается также в установлении законодательного запрета на обращение взыскания по обязательствам СРО на средства фонда, а также по обязательству о возмещении вреда члену СРО. По общему правилу запрещается также возврат взносов членам СРО, в том числе в случае их выхода или исключения из СРО.

В-пятых, контрольная функция СРО в отношении своих членов в некоторых случаях распространяется и на их финансовую деятельность. В частности, на СРО в сфере строительства возлагается функция контроля за соответствием объема текущего КФ обеспечения договорных обязательств установленным нормативам, а также общественный контроль в сфере закупок. Указанная СРО обязана осуществлять контроль за выполнением ее членами условий договоров подряда, заключенных с применением конкурентных способов заключения договоров, путем проверки, проводимой не реже чем один раз в год (п. 5 ст. 55.13 ГрК РФ). Одной из ее целей выступает выявление соответствия фактического совокупного размера обязательств по указанным договорам предельному размеру обязательств, исходя из которого таким членом СРО был внесен взнос в КФ. Если по итогам проверки СРО установлено, что фактический размер обязательств превышает их предельный размер, исходя из которого был внесен взнос в КФ обеспечения договорных обязательств членом СРО, то этому участнику СРО направляется предупреждение о превышении уровня ответственности члена СРО по обязательствам, а также требование о необходимости увеличения размера членского взноса в КФ в соответствии с новым уровнем ответственности (п. 8 ст. 55.13 ГрК РФ).

Интересным представляется вопрос о дальнейшем предназначении КФ в случае исключения СРО из государственного реестра СРО. В данном случае, если СРО лишается своего статуса, то средства, составляющие КФ, должны быть зачислены на специальный банковский счет Национального объединения СРО, членом которого являлась такая СРО, и могут быть использованы только для осуществления выплат в связи с наступлением солидарной или субсидиарной ответственности СРО по обязательствам членов такой организации. Например, определением Верховного суда РФ от 3 октября 2019 г. по делу № 308-ЭС19-164396 была подтверждена правомерность решения арбитражного суда по делу № А53-27203/2018 в отношении «Альянса предприятий строительного комплекса» о взыскании средств КФ в сумме 80 610 370 руб. 08 коп. в пользу Национального объединения СРО. Судебными инстанциями было доказано, что вышеуказанная СРО строителей осуществляла свою деятельность, заведомо зная об уменьшении КФ вследствие размещения денежных средств на неспециальном банковском счете в кредитной организации, банковская лицензия которой была прекращена.

Таким образом, КФ СРО – это обособленный денежный фонд публичного характера, формируемый данной организацией за счет обязательных взносов ее членов в порядке, установленном законом и ее внутренними документами, используемый для обеспечения защиты прав и интересов потребителей услуг (работ, товаров) вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения членами СРО возложенных на них обязанностей. С учетом того, что государство устанавливает комплекс императивных требований к порядку формирования, распределения и использования КФ СРО как денежных фондов публичного характера, указанные общественные отношения следует отнести к предмету финансово-правового регулирования.