Финансовый мониторинг как комплексный институт в системе российского финансового права

В современной юридической литературе, посвященной проблемам финансового права (далее - ФП), наблюдается интересный парадокс, заключающийся в том, что финансовый мониторинг (далее - ФМ), как совокупность финансово-правовых норм предупреждения легализации преступных доходов и финансирования терроризма, не рассматривается ни в качестве института ФП, ни даже как один из видов государственного финансового контроля, при том, что ключевой элемент системы ФМ, т.е. уполномоченный орган (Росфинмониторинг) по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, традиционно указывается в параграфах учебников и учебных пособий, описывающих полномочия органов государственной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль.

ФП как отрасль российского права представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе собирания, распределения и использования государством, местным самоуправлением (муниципальными образованиями) денежных средств, необходимых для осуществления их задач и функций1.

Важнейшие черты общественных отношений, составляющих предмет регулирования ФП, заключаются в том, что они:

• а)    складываются в сфере финансовой деятельности в процессе распределения и перераспределения национального дохода в целях образования необходимых обществу фондов потребления и фондов накопления;

• б)    объектом этих отношений всегда являются деньги или денежные обязательства, связанные с образованием и использованием денежных фондов.

ФП состоит из множества отдельных финансово-правовых норм, которые группируются в различные институты, подотрасли и иные совокупности норм, объединяясь в единую систему. Группировка финансово-правовых норм в системе имеет объективную основу, т.е. она зависит от особенностей регулируемых отношений. Наиболее крупными составляющими элементами финансового права являются его Общая и Особенная части. Общая часть финансового права включает основные положения о понятии финансового права, системе права, особенностях финансово-правовых норм и отношений, субъектах финансового права и является вводным курсом в финансовое право как учебную дисциплину и науку.

Под финансово-правовым институтом, согласно теории права, понимается законодательно обособленная совокупность правовых норм, обеспечивающих комплексное регулирование определенной группы общественных отношений. Подотрасль ФП характеризуется наличием в ее составе нескольких правовых институтов с одновременным выделением некоторых «общих положений», свойственных всем входящим в подотрасль институтам2. Большинство ученых выделяют в качестве подотраслей ФП: бюджетное и налоговое право.

Кроме того, Е.Ю. Грачева относит к подотраслям ФП финансовый контроль, отмечая при этом его уникальность и сложную структуру, характеризующуюся тем, что образующие его финансово-правовые нормы включены как в общую, так и в особенную части ФП3.

Остальные группировки финансово-правовых норм, содержащиеся в особенной части ФП и регулирующие определенные виды общественных отношений, представляют собой финансово-правовые институты. В последнее время некоторые из них в целях выделения в некую особую категорию, отличную от термина «институт», стали именоваться правом:

банковское право, страховое право, валютное право. Как представляется, это объясняется укрупнением этих финансово-правовых институтов и приобретением ими основной черты подотрасли права, а именно, наличием в своем составе нескольких правовых институтов.

Такие финансово-правовые институты еще не стали «полноправными» подотраслями ФП, но в силу широкого охвата ими регулируемых отношений уже не могут быть «просто» институтами. В теории права Н.И. Матузов приводит классификацию видов правовых институтов, одной из которых является их деление на простые и сложные (комплексные). Простой институт, как правило, небольшой и не содержит в себе никаких других подразделений. Сложный или комплексный, будучи относительно крупным, имеет в своем составе более мелкие самостоятельные образования, называемые субинститутами4.

Как представляется, указанные выше банковское право, страховое право и валютное право «заслуживают» называться именно «комплексными» финансово-правовыми институтами. К таким «комплексным» институтам в рамках ФП также относятся институт государственного и муниципального кредита, институт ценных бумаг, институт денежного обращения, инвестиционное право. «Комплексные» институты ФП по прежнему обладают всеми характеристиками институтов права, однако, в то же время они приобрели также и основные черты подотраслей права.

Для того чтобы определенная совокупность правовых норм могла образовать подотрасль, ей также необходимо обладать рядом качеств. Она должна регулировать особую область однородных отношений. В силу этого составляющие ее нормы должны иметь специфику, выделяющую их из общей массы норм данной отрасли права и одновременно придающую им определенное внутреннее единство5 . Кроме того, как уже отмечалось, подотрасль права характеризуется наличием в ее составе нескольких правовых институтов, т.е. имеет сложный состав.

Помимо таких характеристик, свойственных подотраслям права и правовым институтам, указанные подотрасли ФП и «комплексные» финансово-правовые институты имеют ряд схожих черт, совокупность которых позволяет выделять их в некую родовую обособленность, такие, как «собственный» предмет регулирования, «собственные» методы и принципы правового регулирования, «собственные» источники права, а также наличие «собственного» вида финансового контроля. Все указанные характеристики и качества также свойственны и ФМ, поэтому и он тоже должен рассматриваться в юридической науке в качестве такого «комплексного» института ФП, наравне с, как минимум, бюджетным, налоговым, банковским, валютным и страховым правом.

В этой связи, ФМ можно определить как комплексный финансовоправовой институт, совокупность норм которого регулирует общественные отношения, возникающие в процессе проведения физическими и юридическими лицами операций с денежными средствами или иным имуществом, в целях предупреждения легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма.

Отношения между физическими лицами, юридическими лицами и государственными органами, возникающие в связи с проведением операций с денежными средствами или иным имуществом, являющиеся предметом ФМ, разделяются на следующие группы: между финансовыми учреждениями и иными лицами, выполняющими посреднические функции при осуществлении финансовых операций, с одной стороны, и клиентами таких финансовых посредников – с другой стороны, между финансовыми посредниками и Росфинмониторингом, между финансовыми посредниками и соответствующими надзорными органами.

По субъектному составу различаются следующие виды (уровни) ФМ: первичный финансовый мониторинг, участниками которого являются финансовые учреждения и иные лица, осуществляющие или участвующие в реализации операций с денежными средствами или иным имуществом; государственный финансовый мониторинг, осуществляемый Росфинмониторингом, надзорными и иными государственными органами.

ФМ как комплексному (смешанному) институту свойственен императивный метод правового регулирования, включающий в себя три способа регулирования: дозволение, обязывание и запрет. При этом, правовое средство в данном случае выступает юридический факт. Например: ФМ субъективных прав и юридических обязанностей участников, разнообразные запреты и санкции за нарушение установленных предписаний и так далее.

В зависимости от специфики контролируемых финансовых операций можно выделить следующие сферы ФМ, определяемые специализацией субъектов первичного финансового мониторинга: банковский сектор, рынок ценных бумаг, страховой сектор, рынок лизинговых услуг, рынок почтовых услуг и так далее, установленным ст. 5 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – № 115-ФЗ)6.[6]

Основными принципами ФМ, выражающими его сущность, являются такие общеправовые принципы, как принцип законности, принцип равенства перед законом, такие общеотраслевые принципы, как принцип федерализма, принцип единства финансовой политики и финансового регулирования, принципы плановости и гласности, а так же очень важный «собственный» принцип, как принцип конфиденциальности, заключающийся в необходимости обеспечения режима конфиденциальности в отношении раскрываемой банковской и иной охраняемой законом тайны.

Основным источником права ФМ является Федеральный закон № 115-ФЗ. Выделяется также ряд нормативных правовых актов Правительства РФ Центрального банка РФ и некоторых других федеральных органов исполнительной власти.

Важной отличительной чертой ФМ является обязанность финансовых учреждений представлять в Росфинмониторинг информацию о подозрительных операциях (сделках), а также о широком круге других операций, подлежащих обязательному контролю, которые в силу их природы (характера) могут быть использованы для легализации преступных доходов или финансирования терроризма. Наличие системы обязательного контроля способствует формированию необходимой базы данных, обеспечивающей оперативность проводимых финансовых расследований (без направления дополнительных информационных запросов), а также возможность их увязки с исследованием типологий и новых тенденций в сфере легализации преступных доходов и финансирования терроризма. Благодаря этому обеспечивается прозрачность и безопасность финансовой системы (национальной и международной) и достигается главная цель ФМ, заключающаяся в предотвращении использования этой системы для легализации преступных доходов и финансирования терроризма.