Формирование экологической политики субъектов Российской Федерации для перехода на экономику замкнутого цикла

В последние годы Россия целенаправленно проводит политику по переходу национальной экономики на модель экономики замкнутого цикла (ЭЗЦ). Концепция ЭЗЦ опирается на принципы устойчивого развития и эффективного использования ресурсов, предполагая не просто экономию природных ресурсов, а их повторное использование в производственных процессах с минимальным количеством отходов. Такой подход охватывает все стадии жизненного цикла продукции – от проектирования и изготовления до использования, переработки и окончательной утилизации. Реализация этой модели требует пересмотра традиционных методов организации производства и потребления, а также внедрения новых управленческих и технологических решений.

Актуальность перехода к ЭЗЦ в России обусловлена как внутренними, так и внешними факторами. С одной стороны, наблюдается обострение экологических проблем, связанных с накоплением промышленных и бытовых отходов, истощением природных ресурсов, загрязнением водных и воздушных бассейнов. С другой – усиливается международное давление в рамках климатических обязательств, устойчивого развития и внедрения трансграничного углеродного регулирования, особенно в контексте торговых отношений с Европейским союзом и другими странами с жёсткими экологическими стандартами. Кроме того, переход к ЭЗЦ открывает для экономики страны новые перспективы – от повышения технологической конкурентоспособности отечественных предприятий до создания новых рабочих мест в сфере «зелёной» экономики, переработки и экодизайна. ЭЗЦ становится не только способом повышения экологической устойчивости, но и источником экономического роста за счёт развития новых производств, оптимизации логистики, внедрения цифровых решений в управлении ресурсными потоками.

Органы государственной власти на федеральном и региональном уровнях принимают активное участие при внедрении принципов ЭЗЦ, разрабатывая и реализуя комплексные меры стимулирования перехода предприятий и отраслей на ресурсосберегающие и экологически безопасные модели производства. В числе таких мер, финансовое и налоговое стимулирование экологических инициатив, поддержка проектов в области переработки отходов, создание инфраструктуры для вторичного использования ресурсов, развитие системы раздельного сбора отходов, а также цифровизация процессов учета и контроля экологической нагрузки. Значительное внимание уделяется и законодательному обеспечению перехода к замкнутой экономике.

Однако, несмотря на очевидные преимущества и наличие политической поддержки, процесс внедрения принципов ЭЗЦ сталкивается с рядом барьеров. Среди них – технологическая отсталость значительной части предприятий, низкий уровень экологической ответственности бизнеса, фрагментарность нормативно-правовой базы, а также недостаточная координация между различными уровнями власти и слаборазвитая система мотивации населения к участию в переработке отходов. Всё это требует комплексного подхода к реформированию как институциональной, так и организационно-экономической среды. Таким образом, научное осмысление процессов становления ЭЗЦ, оценка эффективности действующих мер государственной политики, выявление институциональных и инфраструктурных ограничений, а также разработка предложений по их преодолению становятся важнейшими задачами современной экономической науки и практики государственного управления.

Целью статьи является комплексный анализ предпосылок, механизмов и региональных особенностей формирования экологической политики в субъектах Российской Федерации для обеспечения эффективного перехода к ЭЗЦ, а также разработка предложений по институционализации управления данным процессом на региональном уровне. Основные задачи: проведение анализа ключевых положений федерального проекта «Экономика замкнутого цикла» и его целевых индикаторов до 2030 года; выявление основных проблем и барьеров, препятствующих переходу к ЭЗЦ в субъектах РФ; определение этапов формирования экологической политики региона в контексте внедрения ЭЗЦ; разработка предложений по созданию межведомственных органов управления переходом к ЭЗЦ на региональном уровне, а также определение их функций, полномочий и ключевых направлений деятельности.

Материалы и методы

Основой данного исследования являлись: официальные документы (Национальный проект «Экологическое благополучие», Федеральный проект «Экономика замкнутого цикла», распоряжение Правительства РФ от 20.03.2025 № 649-р и др.), отраслевые и региональные программы по обращению с отходами, научные публикации и материалы конференций по тематике перехода к ЭЗЦ в России [1–4], статистические и нормативные данные, в т.ч. индикаторы проекта до 2030 года. Среди основных методов исследования можно выделить: системный и институциональный анализ, структурно-функциональный подход, контент-анализ нормативно-правовой документации и программных документов и др.

В начале 2025 года был принят федеральный проект «Экономика замкнутого цикла», являющийся частью национального проекта «Экологическое благополучие». Цель проекта – формирование экономики замкнутого цикла, обеспечивающей к 2030 году сортировку 100% объёма ежегодно образуемых твёрдых коммунальных отходов, захоронение не более чем 50% таких отходов и вовлечение в хозяйственный оборот не менее чем 25% отходов производства и потребления в качестве вторичных ресурсов и сырья. Федеральный проект предполагает системную работу по реализацию комплекса мероприятий (рисунок 1).

Создание мощностей по обращению с ТКО в субъектах РФ с низкой бюджетной обеспеченностью

\^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^_^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^_>

Создание мощностей по утилизации вторичных ресурсов и производству продукции из вторичного сырья

Поддержка инвестиционных проектов по созданию инфраструктуры обращения с ТКО

Создание объектов инфраструктуры обращения с ТКО на байкальской природной территории

Разработка проектной документации на создание объектов обращения с ТКО в новых субъектах РФ

Реализация отраслевых программ по применению вторичных ресурсов из отходов в сферах строительства и ЖКХ, сельского хозяйства и промышленности

Утверждение региональных программ по переходу к экономике замкнутого цикла

Реализация мер по сокращению использования отдельных видов продукции, не подлежащих переработке, в целях минимизации образования отходов

Реализация мероприятий по экологическому просвещению и популяризации принципов экономики замкнутого цикла

Рис. 1 . Ключевые мероприятия проекта «Экономика замкнутого цикла» (составлено авторами)

Как видно из рисунка 1, большое количество мероприятий связано с обращением с твёрдыми коммунальными отходами (ТКО) и повторным использованием вторичных ресурсов. В проекте выделены ряд индикаторов, которые планируют достичь в 2030 году (рисунок 2). Индикаторы показывают, что к 2030 году должен повысится индекс использования вторичных ресурсов и доли обрабатываемых ТКО, уменьшится доля захораниваемых отходов, что позволит снизить загрязнение окружающей среды и риск образования пожаров на свалках, улучшить здоровье населения, позволит перепрофилировать территории свалок после их освобождения.

Можно выделить ряд проблем, которые связаны с переходом к экономике нового уровня [5, 6], что требует проведения государственной политики, направленной на создание благоприятного климата в регионах посредством системы мер поддержки направлений, связанных с использованием новейших технологий по переработке вторичных ресурсов, улучшением инфраструктуры посредством закупки нового оборудования, проведением исследований по разработке новых методов переработки отходов через выделение субсидий и предоставлением льготных займов и кредитов для развития экологически чистых проектов и технологий. Планируются меры поддержки предприятий, которые будут производить продукцию с использованием вторичного сырья, что является достаточно актуальным, поскольку в настоящий момент такое производство является менее рентабельным, чем с использованием первичного сырья. Для этого планируется снизить размер оплаты за негативное воздействие на окружающую среду.

■ Индекс использования вторичных ресурсов и сырья из отходов в отраслях экономики, %

□ Доля захораниваемых ТКО в общей массе образованных ТКО, % в Доля обрабатываемых ТКО в общей массе образованных ТКО, %

Рис. 2 . Основные индикаторы федерального проекта «Экономика замкнутого цикла» (составлено авторами)

Считаем также необходимым для расширения производства использовать ускоренную амортизацию, которая будет способствовать быстрому восстановлению оборудования и создаст предпосылки для внедрения новейших технологий, что также важно для производственных предприятий. Следует отметить, что несмотря на внедрение в части регионов раздельного накопления отходов с использованием преимущественно двухконтейнерной системы сбора отходов (для смешанных отходов и для вторичного сырья), данную работу следует усилить.

Предполагается направить поступления от экологического сбора на закупку контейнеров для раздельного накопления отходов, а также на возмещение расходов организаций, осуществляющих их утилизацию. Минприроды России совместно с ППК «Российский экологический оператор» и Росприроднадзором рассматривают возможность существенного увеличения ставок экологического сбора для стимулирования переработки. Данная мера призвана побудить импортеров и производителей товаров и упаковки, попадающих под действие расширенной ответственности производителя (РОП) выбрать путь материальной утилизации товаров и упаковки (самостоятельно или с помощью официального утилизатора, включенного в реестр утилизаторов), а не уплату экосбора.

Следует отметить, что пять российских регионов согласовали финансовые модели проектов в области обращения с ТКО, работающих по механизму заключения концессий без конкурса. Это решение стало возможным благодаря распоряжению Правительства РФ от 20.03.2025 г. № 649-р. Такими субъектами являются Приморский край, Республика Калмыкия, Красноярский край, Еврейская автономная область и Архангельская область.

Результаты и обсуждение

В настоящее время, в рамках реализации федерального проекта «Экономика замкнутого цикла», субъекты Российской Федерации должны приступить к разработке собственных региональных программ, направленных на внедрение принципов ЭЗЦ. При этом, ещё в 2022 году были приняты отраслевые инициативы, заложившие основу для вторичного использования отходов в таких секторах, как промышленность, агропромышленный комплекс, строительство и жилищно-коммунальное хозяйство. Экологическая политика региона и ЭЗЦ тесно взаимосвязаны, так как ЭЗЦ направлена на решение фундаментальных задач в сфере обращения с отходами. При формировании экологической политики региона можно выделить несколько этапов (рисунок 3).

Первым этапом формирования экологической политики регионов России по переходу к новому уровню экономики должно стать выделение и определение основных направлений осуществления данного перехода, исходя из особенностей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Считаем, что государственное управление процессом перехода на ЭЗЦ должно учитывать условия развития региона, включающие географические, исторические, инфраструктурные особенности. Например, социально-экономическое развитие Краснодарского края, исторической житницы СССР и Российской Федерации, должно определить переход на ЭЗЦ, в большей степени, в сфере обращения с отходами сельского хозяйства. В то же время, региональная программа по переходу на экономику замкнутого цикла Свердловской области должна в большей мере отражать процессы обращения с отходами промышленности, так как исторически Свердловская область является промышленным центром Уральского федерального округа и Российской Федерации.

I этап

II этап

III этап

IV этап

• •    Определение основных направлений перехода к ЭЗЦ, исходя из особенностей социальноэкономического развития региона

• •    Определение четких «правил игры» -нормативной правовой базы субъекта РФ для всех участников рынка

• •    Формирование благоприятной бизнес-среды для осуществления данного перехода

• •    Создание механизмов мониторинга и контроля за указанным переходом

Рис. 3 . Этапы формирования экологической политики регионов по переходу к ЭЗЦ (составлено авторами)

Вторым этапом формирования экологической политики регионов России по переходу к новому уровню экономики должно стать определение четких «правил игры», то есть нормативной правовой базы субъекта Российской Федерации для всех участников рынка. Участниками рынка в ЭЗЦ являются: исполнительные органы государственной власти (региональные и муниципальные); бизнес-сообщество; научное сообщество; граждане (население) субъекта Российской Федерации.

Третьим этапом формирования экологической политики регионов России по переходу к ЭЗЦ должно стать формирование благоприятной бизнес-среды для осуществления данного перехода. Под формированием благоприятной бизнес-среды понимается создание условий, которые позволят более эффективно вовлекать вторичные ресурсы и вторичное сырье в хозяйственный оборот, а также формирование рынков сбыта для продукции, произведенной с определенной долей вторичного сырья.

Четвертым этапом формирования экологической политики регионов должно стать создание механизмов мониторинга и контроля за указанным переходом.

Можно выделить ряд барьеров, препятствующих вовлечению отходов в хозяйственный оборот (рисунок 4). Считаем, что при формировании государственной политики следует использовать меры поддержки, а также стимулирующие мероприятия для повышения вовлечения отходов в хозяйственный оборот, формировать рынок сбыта продукции, произведенной с определенной долей вторичного сырья и способствовать развитию и поддержке научного сообщества с целью поощрения проведения исследований по разработке технологических решений по производству конкурентоспособной продукции, произведённой с определенной долей вторичного сырья.

Следует отметить, что в половине (43 из 85) субъектов Российской Федерации органами управления, курирующим в 2019-2024 годах реализацию федерального проекта «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами», являются министерства природопользования субъектов Российской Федерации. Переход регионов России на ЭЗЦ включает в себя и другие важные направления – сферы обращения с отходами сельского хозяйства, промышленности, строительства и ЖКХ, а не только ТКО. При этом, указанные виды отходов относятся к сфере ведения различных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональные минпромторг, минстрой и минсельхоз).

Одновременно с этим, так как одной из основных целей ЭЗЦ является модернизация экономики, позволяющая технологически и технически вовлекать отходы в хозяйственный оборот, считаем целесообразным привлечь к работе по переходу на ЭЗЦ профильные органы исполнительной власти Российской Федерации, которые курируют вопрос осуществления и ведения бизнеса на территории субъекта Российской Федерации. Обычно, такими органами исполнительной власти являются минэкономики субъекта РФ и/или министерство инвестиционного развития субъекта РФ.

Рис. 4 . Основные барьеры, препятствующие вовлечению отходов в хозяйственный оборот (составлено авторами)

Для привлечения инвестиций в бизнес-процессы, основанные на принципах ЭЗЦ, требуется внедрение комплекса стимулирующих мер, включая финансовую поддержку из региональных бюджетов, за которую отвечает минфин субъекта РФ. Важным условием является унификация подходов к управлению ЭЗЦ для обеспечения согласованности и эффективности мер. Однако, существующая система управления отходами страдает от раздробленности полномочий между ведомствами, что ведёт к бюрократическим затруднениям и снижает оперативность принятия решений.

Для успешной реализации стратегии перехода к ЭЗЦ на региональном уровне предлагается создать в каждом субъекте РФ специализированный межведомственный координационный орган. Основная функция этой структуры – обеспечить согласование действий всех участников процесса, начиная от государственных органов и заканчивая бизнес-сообществом, деятельность которых напрямую или косвенно связана с обращением отходов и внедрением вторичных ресурсов в хозяйственный оборот. Такой подход позволит сформировать целостную управленческую модель, устранить дублирование функций между ведомствами, а также обеспечить единообразие в принятии решений и реализации экологических инициатив на основе общих стандартов и правил.

С одной стороны, это позволит внедрить системный подход в деятельность органов публичного управления при решении экологических проблем, с другой стороны, будет способствовать формированию единых унифицированных правил. В межведомственный орган по управлению переходом на ЭЗЦ должны войти представители, как минимум, 6 министерств субъекта Российской Федерации: минпромторга, минстроя, минсельхоза, минприродопользования, минэкономики, минфина. Считаем целесообразным, что руководить межведомственным органом исполнительной власти может заместитель высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Выделим функции и полномочия межведомственного органа исполнительной власти, ответственного за переход на ЭЗЦ в субъекте Российской Федерации (рисунок 5). К этим функциям относится деятельность, способствующая переходу на принципы ЭЗЦ, которая включает разработку региональной политики по переходу к ЭЗЦ, прежде всего, по вопросам вторичного использования отходов, формирование механизмов и мер поддержки, стимулирующих заинтересованность инвесторов вкладывать финансовые средства в сферу производства из вторичных ресурсов, а также осуществления деятельности в рамках ЭЗЦ. Важнейшей задачей органа является проведение экопросвещения среди населения, что будет способствовать более осознанному поведению граждан при приобретении товаров, формировать спрос на устойчивую продукцию, выстраивать сортировку отходов, стимулировать использовать товары с более длительным жизненным циклом. К полномочиям межведомственного органа можно отнести также разработку региональных программ и мероприятий, а также проведение мониторинга по всем направлениям, связанным с переходом в ЭЗЦ.

Функции межведомственного органа, ответственного за переход на экономику замкнутого цикла в регионе	•    Выработка государственной политики региона •    Выработка консолидированной позиции региона по вовлечению отходов в хозяйственный оборот •    Выработка механизмов вовлечения отходов в хозяйственный оборот региона •    Выработка мер поддержки, а также стимулирующих мер по повышению инвестиционной привлекательности региона •    Выработка государственной политики региона по проведению экообразовательной деятельности
Полномочия межведомственного органа, ответственного за переход на экономику замкнутого цикла в регионе	•    Разработка региональной программы по переходу региона на экономику замкнутого цикла •    Разработка «дорожной» карты по переходу региона на экономику замкнутого цикла •    Осуществление мониторинга реализации региональной программы •    Осуществление мониторинга за повышением инвестиционной привлекательности региона •    Осуществления на территории региона экономической деятельности, отвечающей принципам экономики замкнутого цикла •    Осуществление кампаний по повышению уровня экологической образованности граждан

Рис. 5 . Функции и полномочия межведомственного органа исполнительной власти, ответственного за переход на ЭЗЦ в регионе России (составлено авторами)

Заключение

Проведённое исследование подтвердило важность перехода субъектов Российской Федерации к ЭЗЦ как основного направления устойчивого развития. ЭЗЦ выступает не только экологически ориентированной моделью хозяйствования, но и механизмом модернизации региональной экономики за счёт рационального использования ресурсов и развития переработки вторичного сырья. Авторы пришли к выводу, что успешный переход к ЭЗЦ невозможен без комплексной региональной экологической политики, учитывающей специфику каждого субъекта РФ. Ключевыми элементами такой политики являются определение приоритетов, нормативное обеспечение, создание благоприятной бизнес-среды и эффективного мониторинга. Предложено создание межведомственного органа государственного управления, координирующего реализацию ЭЗЦ на региональном уровне. Его функции включают интеграцию усилий ведомств, разработку единой стратегии