Формирование компетенций государственных служащих: социологический анализ

Северо-Западный институт управления – филиал РАНХиГС, Санкт-Петербург, Россия, ,

North-Western Institute of Management – branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Saint Petersburg, Russia ,

Введение . Эффективность государственного управления является одной из ключевых научных и практических задач, стоящих в настоящее время перед большинством государств. Решение ее тесно связано с качеством государственной службы, которая в XX веке стала основным субъектом государственного управления. При этом следует учитывать ее сущность, совмещающую качества как трудового коллектива, так и социального института.

Управление государственной службой как трудовым коллективом затрудняется рядом объективных и субъективных факторов.

Во-первых, условия, в которых служащие выполняют свои должностные обязанности, неоднородны: они сталкиваются с особенностями конкретных сообществ, обусловленными культурноисторическими условиями формирования и развития данных социумов. Особое значение это приобретает в Российской Федерации, представляющей собой многонациональное и многоукладное государство, совмещающее множество климатических, природных, экономических, этнографических зон. Соответственно, формируя принципы управления государственной службой, следует принимать во внимание, что они должны учитывать возможность определенной гибкости.

Во-вторых, состав государственной службы, особенно если включить в него также муниципальную службу, также неоднороден. В соответствии с российским законодательством он объединяет: чиновников, работающих в органах государственной власти и местного самоуправления по найму, в рамках служебного контракта (договора); служащих, занимающих должности руководителей структурных подразделений в органах государственной власти; чиновников, осуществляющих свою деятельность на государственных должностях. Эти три категории работников разнятся по доступному и используемому объему властных полномочий, требуемых компетенций, а также предъявляемых требований к результату их деятельности, а потому методики, рекомендованные в рамках управления персоналом для повышения мотивации, неприемлемы для служащих, занимающих государственные должности.

В-третьих, управляемость в рамках государственной службы выходит за пределы традиционного кибернетического определения. В условиях производственного трудового коллектива она подразумевает готовность работников эффективно реагировать на управленческий импульс руководителя и является неотъемлемым критерием социальной эффективности этого коллектива наряду со сплоченностью работников, удовлетворенностью их своей деятельностью, активностью. Однако для государственной службы в силу ее особенности как социального института большее значение имеет готовность социальной среды обеспечить достижение общественнозначимых целей во взаимодействии ее субъектов друг с другом [1, c. 34]. Следовательно, ключевой характеристикой управляемости в системе государственной службы становится согласованность целей, мотивов и норм всех вовлеченных во взаимодействие акторов (государственных служащих, политиков, общественных деятелей и т.п.), которая позволяет обеспечить решение социально-значимых проблем.

Таким образом, повышение эффективности государственного управления ставится в зависимость от ценностно-ориентированной мотивации государственных служащих [2, c. 146], что выдвигает дополнительные требования к системе подготовки кадров служащих. В научной литературе и практике управления персоналом государственной службы в последние годы рекомендуется использовать компетентностный подход, однако его реализация встречает определенные сложности.

Целью настоящей статьи является анализ перспектив применения компетентностного подхода для подготовки и повышения квалификации государственных служащих и последствий этого для управляемости государственной службы.

Компетентностный подход: обзор литературы . Компетентностный подход опирается на два основных концепта – компетенция и компетентность, при этом согласия о содержании этих концептов среди ученых нет. В Кембриджском словаре компетенция (competence) определяется как «способность делать что-либо хорошо», а компетентность (competency) – как «важный навык, необходимый, чтобы выполнять работу». Разница между ними заключается в целевом векторе – компетенция касается только качества выполняемых действий, а компетентность связана с их назначением. Другими словами, компетентность может быть оценена только применительно к конкретной профессии, в то время как компетенция проявляется в любой сфере деятельности.

В зарубежной социологии понятие компетентности получило дополнительное ценностное измерение [3, c. 353, 395–400], вследствие чего она приобрела функции «социального лифта». Т. Парсонс разделил компетентность на техническую (набор определенных знаний и умений) и функциональную (специфический набор полномочий) [4, c. 158–160]. Профессионализм обеспечивает только достижение технической компетенции, для функциональной же необходимо соответствие определенному уровню общественного согласия относительно пределов полномочий по каждой должности. Р. Мертон полагал, что компетентность неразрывно связана с полномочиями и ответственностью [5, c. 596], указывая на опасность формирования синдрома «выученной беспомощности», когда мономорфный эксперт привыкает не задумываться о смежных вопросах (например, инженер не принимает во внимание человеческий фактор) и, получив более широкий круг полномочий, продолжает рассматривать себя как технического специалиста. Н. Хомский, описывая языковую или лингвистическую компетентность, дополнил этот концепт понятием «перформанс» (performance), значение которого – «выполнение, производительность, эффектив- ность или работоспособность» [6, c. 9]. Конкретный перечень составляющих, которые определяют компетентность, таким образом, включает в себя: мотивы, отношения, ценности, навыки, талант, интеллект, способности, знания, опыт, социальные роли, самооценку, личностные характеристики и владение определенными технологиями («know-how») [7, c. 497].

В российской литературе понятие «компетенция» получило двойственную трактовку. Традиционно оно определяется как способность осуществлять деятельность максимально эффективным способом в соответствии с ожиданиями или требованиями конкретной профессиональной сферы [8] и рассматривается в двух аспектах: как знания, умения и навыки, определяющие способность человека к труду (в этом значении чаще применяется во множественном числе – компетенции) [9], и как совокупность полномочий, прав и обязанностей, присущих определенной должности [10]. Для целей данной статьи компетенция будет определяться в функциональном ключе – как набор определенных знаний, навыков и умений, позволяющих эффективно выполнять обязанности по избранной профессии. Под компетентностью мы будем понимать совокупность ключевых профессиональных компетенций и личностных качеств, не только характеризующих способность человека достигать целей организации, но также определяющих его профессиональный статус и авторитет.

Конкретные компетенции формируются в ходе образовательной деятельности и самостоятельно – в рамках выполнения должностных обязанностей. Система традиционного высшего образования в наибольшей степени направлена на формирование технической компетенции (основополагающие знания, hard skills), практико-ориентированное образование – на формирование навыков и умений, позволяющих выполнять основные трудовые функции в рамках определенной профессии [11]. Управленческие навыки, называемые soft skills, такие как лидерство, мотивация, креативность, транспарентность, управление конфликтами, этика, ценности и т.п., остаются вторичными. При этом в последнее время все чаще звучит мнение о том, что именно soft skills более актуальны для выпускников высшего образования, так как технические компетенции стали общедоступны благодаря размещению в Интернете большого количества открытых публикаций, а практические навыки так быстро меняются, что фактически за среднее время обучения (4–5 лет) те умения, которыми студенты овладевают в высших учебных заведениях, теряют актуальность. Образовательная парадигма должна измениться таким образом, чтобы обеспечить личностное развитие, формирование «нового мышления с большим упором на инновации, этику и корпоративное управление». Это требует развития у студентов так называемых концептуальных навыков, к которым относятся: поиск информации и знаний, решение проблем, творческое мышление, стратегическое мышление и способность к самообучению [12, c. 1348]. Однако такая трансформация приводит к необходимости изменения роли преподавателя: вместо источника знаний он становится тьютором, «организатором процесса научного поиска» [13, c. 647].

Подготовка государственных служащих, в отличие от других профессий, выдвигает управленческие компетенции на первое место, так как именно в управлении заключается сущность их профессиональной компетенции [14, c. 123], а потому актуализируется запрос на формирование коммуникационных компетенций, что требует пересмотра образовательных стандартов и учебных планов.

Методика и дизайн исследования . В Российской Федерации перечень и содержание компетенций, формируемых у лиц, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», определены в двух федеральных государственных образовательных стандартах – для магистратуры (документ утвержден приказом Министерства науки и высшего образования РФ от 13.08.2020 г. № 1000) и для бакалавриата (утвержден приказом от 13.08.2020 г. № 1016). Указанные стандарты вступили в действие с 01.01.2021 г., при этом обучение лиц, зачисленных до 31.12.2020 г., производится по их заявлению в соответствии с ранее утвержденными стандартами. Требования к государственным гражданским служащим содержатся в «Справочнике квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы».

Задачи настоящего исследования заключаются в том, чтобы определить, соответствуют ли компетенции, формируемые в результате обучения, квалификационным требованиям, определенным в справочнике, а также европейским канонам, установленным для государственных служащих в Civil Service Competency Framework (далее – CSCF) [15]. Кроме того, предполагалось определить, как ведущие учебные заведения высшего образования, осуществляющие подготовку по направлению «Государственное и муниципальное управление», в настоящее время обеспечивают усвоение указанных компетенций. Предварительно следует отметить, что новые стандарты существенно отличаются от тех, в соответствии с которыми в настоящее время ведется подготовка.

Профессиональные компетенции были разделены в соответствии с требованиями справочника на 5 групп:

• 1.    Нормативное правовое регулирование и выработка государственной политики (К-1);

• 2.    Осуществление контрольно-надзорной деятельности (К-2);

• 3.    Предоставление государственных услуг (К-3);

• 4.    Осуществление исполнительно-распорядительных и обеспечивающих функций (К-4);

• 5.    Проектная деятельность (К-5).

Четвертая группа подразделялась на 13 функций:

• –    административно-хозяйственное и материально-техническое обеспечение деятельности (КП-1);

• –    ведение делопроизводства, электронного документооборота и архивного дела (КП-2);

• –    взаимодействие со СМИ и референтными группами (КП-3);

• –    обеспечение защиты государственной тайны и конфиденциальной информации (КП-4);

• –    информационное обеспечение, ведение баз данных, классификаторов, информационносправочной работы и обеспечение связи (КП-5);

• –    обеспечение мобилизационной подготовки в государственном органе, а также организация пропускного и внутриобъектового режима (КП-6);

• –    кадровое обеспечение и организационно-штатная работа (КП-7);

• –    осуществление закупок товаров и заключение государственных контрактов на поставку товаров, оказание услуг, выполнение работ для нужд государственного органа (КП-8);

• –    управление и распоряжение государственным имуществом (КП-9);

• –    правовое, лингвистическое и переводческое сопровождение (обеспечение) деятельности, а также организация и обеспечение международного взаимодействия (КП-10);

• –    представление интересов Российской Федерации в судах (КП-11);

• –    ведение бюджетного (бухгалтерского) учета и отчетности (КП-12);

• –    обеспечение координации деятельности территориальных органов федерального государственного органа и его представительств за рубежом (КП-13).

Компетенции, определенные в ФГОС и содержащиеся в CSCF, рассматривались с точки зрения их соответствия содержанию конкретных функций.

Также были проанализированы учебные планы ведущих образовательных учреждений высшего профессионального образования: Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова (МГУ), Санкт-Петербургского государственного университета (СПбГУ), Российского государственного университета им. Г.В. Плеханова (РЭУ), Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ), Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС) по анализируемому направлению подготовки.

Результаты . Сравнительный анализ данных справочника и ФГОС показал, что расхождения между ними, имевшие место в ранних версиях, были преодолены в редакции стандартов, утвержденных в 2020 г. [16]. В стандарте бакалавриата число компетенций, не учтенных в справочнике, сократилось до 5, в стандарте магистратуры – до 3. К ним относятся преимущественно компетенции, направленные на саморазвитие обучающихся и соблюдение этических требований. 6 компетенций не нашли отражения в стандарте бакалавриата: административно-хозяйственное и материально-техническое обеспечение деятельности, обеспечение защиты государственной тайны, управление и распоряжение государственным имуществом, обеспечение международного взаимодействия, представление интересов России в судах и межрегиональная координация деятельности органов власти. В стандарте магистратуры не указаны 8 компетенций: те же, что и в стандарте бакалавриата, а также компетенции в области предоставления государственных услуг и в области обеспечения мобилизационной подготовки (см. табл. 1).

Таблица 1 – Соответствие профессиональных компетенций государственных служащих компетенциям, закрепленным в основополагающих документах образовательного стандарта 3 поколения

№	Справочник	ФГОС магистратура	ФГОС бакалавриат	CSCF
1	2	3	4	5
1	К-1	УК-1	УК-1	– видение всей картины – принятие эффективных решений
		ОПК-2	ОПК-3
		ОПК-3	ОПК-4
2	К-2	ОПК-2	ОПК-2
3	К-3		ОПК-5	– оперативность предоставления государственных услуг – обеспечение оптимального соотношения цены и качества государственных услуг – управление качеством государственных услуг – создание условий для общедоступности

Продолжение таблицы 1

4	К-4
1	2	3	4	5
4.1	КП-1
4.2	КП-2	ОПК-4	ОПК-5
4.3	КП-3	УК-4	УК-4	– сотрудничество и партнерство
		УК-5	УК-5
		ОПК-8	ОПК-7
4.4	КП-4
4.5	КП-4	ОПК-4	ОПК-5
4.6	КП-6		УК-8
4.7	КП-7	УК-3	УК-3	– лидерство и взаимодействие
4.8	КП-8		ОПК-6
4.9	КП-9	ОПК-5		– достижение высокодоходности
4.10	КП-10
4.11	КП-11
4.12	КП-12	ОПК-5	УК-10	– достижение высокодоходности
			ОПК-6
4.13	КП-13
5	К-5	УК-2	УК-2	– изменения и улучшения
		ОПК-6

Анализ учебных планов по направлению подготовки «Государственное и муниципальное образования» уровня «бакалавриат» ведущих образовательных учреждений высшего профессионального образования показал различия между реализуемыми в них образовательными программами (см. табл. 2).

Таблица 2 – Количество предметов, формирующих профессиональные компетенции государственных служащих (бакалавриат)

Справочник	МГУ	СПбГУ	РЭУ	НИУ ВШЭ	РАНХиГС
К-1	44	22	42	33	12
К-2	0	0	4	0	0
К-3	3	0	1	0	0
К-4	21	11	0	17	6
КП-1	4	2	2	0	3
КП-2	3	0	1	11	2
КП-3	13	11	18	14	10
КП-4	0	0	0	0	0
КП-5	9	8	5	32	2
КП-6	2	0	0	0	1
КП-7	6	7	6	1	9
КП-8	0	11	0	2	0
КП-9	9	0	14	0	10
КП-10	0	0	5	0	0
КП-11	0	0	0	0	0
КП-12	5	0	7	0	3
КП-13	0	0	0	1	0
К-5	25	2	24	7	25

Так, в МГУ наибольшее число предметов обеспечивают формирование компетенций в области нормативно-правового регулирования, выработки государственной политики и проектной деятельности. Не формируются компетенции в области осуществления контрольно-надзорной деятельности, обеспечения защиты государственной тайны, осуществления закупок товаров, организации международного взаимодействия, обеспечения координации деятельности подразделений государственного органа.

В СПбГУ наибольшее количество предметов также формируют компетенции в области нормативно-правового регулирования; значительное внимание также уделяется формированию навыков в области осуществления исполнительно-распорядительных и обеспечивающих функций, коммуникации и осуществления закупок для государственных нужд. Следует отметить, что в СПбГУ значительное количество практических компетенций остаются без внимания, что, по всей видимости, отражает более академическую направленность этого вуза.

В РЭУ в целом структура формируемых компетенций совпадает со структурой МГУ. Следует отметить, что только в этом вузе формируются компетенции в области контрольно-надзорной деятельности и обеспечения международного взаимодействия. Кроме того, значительное число предметов формируют компетенции в области управления и распоряжения государственным имуществом, что, возможно, определяется экономической специализацией университета.

В НИУ ВШЭ наибольшее количество преподаваемых предметов связано с формированием компетенций в области выработки государственной политики, нормативно-правового регулирования и информационного обеспечения, в том числе в области ведения баз данных и осуществления информационно-справочной работы. Также значительное число предметов определяют навыки в области реализации исполнительно-распорядительных и обеспечивающих функций, в том числе касающихся электронного документооборота и коммуникации. Это позволяет сделать вывод о концентрации этого вуза на формировании у обучающихся уровня бакалавриата именно практически-ориентированных навыков с акцентом на владение и активное использование информационных технологий.

В РАНХиГС преподавание наибольшего числа предметов направлено на формирование компетенций в области проектной деятельности. Навыки в сфере разработки государственной политики, коммуникации и управления государственным имуществом рассматриваются как следующие по значимости.

На уровне магистратуры (см. табл. 3) в МГУ большинство учебных дисциплин призваны формировать компетенции в области выработки государственной политики и осуществления исполнительно-распорядительных и обеспечивающих функций. В отличие от бакалавриата значительное внимание уделяется формированию компетенций в области управления персоналом и лидерства. В СПбГУ большинство предметов направлено на выработку государственной политики и формирование компетенций в области информационного обеспечения государственного управления. Практические компетенции остаются за пределами внимания, так же как компетенции в области проектной деятельности. В НИУ ВШЭ, напротив, в целом для магистратуры сохраняется та же направленность, что и для бакалавриата, то есть фокусировка на формирование практических навыков в области информационных технологий. При этом только в НИУ ВШЭ компетенции в области бюджетного учета, проектной деятельности и организационно-распорядительной деятельности формируются именно на уровне магистратуры. В РАНХиГС при обучении магистрантов упор также делается преимущественно на выработке практических компетенций для осуществления исполнительно-распорядительной и обеспечивающей функций, на информационном обеспечении государственного управления. Также на этом уровне формируются коммуникационные и лидерские компетенции.

Таблица 3 – Количество предметов, формирующих профессиональные компетенции государственных служащих (магистратура)

Справочник	МГУ	СПбГУ	НИУ ВШЭ	РАНХиГС
К-1	16	8	33	6
К-2	0	0	0	0
К-3	0	0	0	0
К-4	16	4	34	18
КП-1	0	0	0	0
КП-2	0	0	0	0
КП-3	3	2	15	3
КП-4	0	0	0	0
КП-5	2	6	28	10
КП-6	0	0	0	0
КП-7	5	3	15	6
КП-8	0	0	0	0
КП-9	2	0	0	0
КП-10	0	0	0	0
КП-11	0	0	0	0
КП-12	1	0	10	0
КП-13	0	0	17	0
К-5	3	0	14	0

Таким образом, можно заключить, что учебные организации высшего образования реализуют различные стратегии формирования компетенций государственных служащих. Академические вузы обеспечивают основной массив практических навыков на уровне бакалавриата, а на уровне магистратуры только углубляют и расширяют заложенные знания, при этом если в МГУ обучение в целом соответствует компетенциям ФГОС, то в СПбГУ оно больше ориентировано на CSCF. НИУ ВШЭ на обоих уровнях образования сосредотачивается на формировании практических навыков, причем на уровне магистратуры расширяется перечень сфер их применения. Это соответствует образовательной стратегии ведущих мировых образовательных учреждений. Обучение в РАНХиГС в наибольшей степени из проанализированных вузов направлено на развитие комплекса компетенций, определенного в «Справочнике квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы», то есть соответствует запросу непосредственно системы государственной службы. При этом на уровне бакалавриата формируется максимально широкий набор компетенций, а на уровне магистратуры – расширяются практические навыки, преимущественно связанные с управленческими компетенциями.

Вместе с тем эпидемиологическая ситуация, сложившаяся в 2020 г. в связи с распространением вируса COVID-19, поставила перед системой образования новые задачи. Во-первых, возникла необходимость оперативно преобразовать имеющиеся или разработать новые образовательные технологии, позволяющие эффективно осуществлять обучение студентов в дистанционной форме. Во-вторых, потребовалось обеспечить корректировку учебных планов с учетом возможного повторения неблагоприятной эпидемиологической ситуации. И, наконец, в-третьих, вузы должны преодолеть недоверие общественности, связанное с дистанционным образованием.

К компетенциям, формирование которых затруднительно в дистанционной форме, можно отнести:

• –    предоставление государственных услуг, так как это связано не только со знанием соответствующего административного регламента, но также и с коммуникативными навыками взаимодействия с гражданами и организациями;

• –    взаимодействие со СМИ и референтными группами;

• –    правовое, лингвистическое и переводческое сопровождение деятельности и обеспечение международного взаимодействия;

• –    обеспечение координации деятельности территориальных органов федерального государственного органа и его представительств за рубежом.

Предметы, которые формируют эти компетенции, составляют не столь значительный объем учебной нагрузки в рассматриваемых образовательных учреждениях. Для бакалавриата это 16 предметов в МГУ (11,1 % нагрузки), 11 предметов в СПбГУ (14,9 %), 24 предмета в РЭУ (18,6 %), 15 предметов в НИУ ВШЭ (12,7 %) и 10 предметов в РАНХиГС (12 %). Для магистратуры этот объем еще меньше: 3 предмета в МГУ (6,3 %), 2 предмета в СПбГУ (8,7 %) и 3 предмета в РАНХиГС (7 %). НИУ ВШЭ составляет исключение, так как здесь выявлено 32 предмета, формирующих коммуникативные и когнитивные компетенции в магистратуре, что составляет 19,3 % от общего числа предметов магистратуры.

Итак, проведенный анализ позволяет отметить, что в системе образования в настоящее время созданы условия для более гибкого учета запроса системы государственной службы, касающегося состава и качества компетенций чиновников. Следует отметить также, что компетенции, разработанные для западноевропейской государственной службы, в новых стандартах отражены полностью, хотя по-прежнему значение, которое придается в CSCF государственным услугам, в отечественной системе подготовки служащих не учитывается. Очевидно, это обусловлено различиями в подходах, определяющих сущность государственной службы как социального института: в рамках концепции New Public Management его основной функцией является именно предоставление государственных услуг, в то время как в России – администрирование. Однако в целом следует отметить, что динамика реализации компетентностного подхода в подготовке государственных служащих достаточно оптимистична: с одной стороны, образовательные стандарты и учебные планы вузов гибко учитывают запросы государственной службы, с другой стороны, они соответствуют современным тенденциям трансформации государственного управления в сторону более качественной организации взаимодействия государства и граждан.

Выводы и дискуссия . Подготовка государственных служащих на основе компетентност-ного подхода сталкивается с двумя группами проблем:

• 1)    концептуальными, связанными со сложностями определения компетенций чиновников с учетом гетерогенности этого института и управленческого характера их труда;

• 2)    организационными, обусловленными необходимостью сочетать цели и задачи образовательной системы и потребности системы управления персоналом государственной службы.

Компетенции государственных служащих и приоритет их формирования в ходе подготовки в вузе определяются тем, как оценивается основная задача государственной службы как профессиональной группы. В западноевропейской практике чиновники рассматриваются преимущественно как лица, осуществляющие предоставление государственных услуг, в соответствии с концепцией нового государственного менеджмента (New Public Management, NPM), поэтому большинство компетенций, определенных в CSCF, так или иначе касаются обеспечения качественного выполнения этой функции. Управленческие компетенции признаются значимыми, но при этом не являются основными. В российской практике государственного управления, несмотря на проведенные реформы, основная задача государственной службы преимущественно соответствует модели традиционной бюрократии. Основной задачей чиновников в соответствии с законодательством является обеспечение исполнения полномочий органов государственной власти и лиц, замещающих государственные должности, то есть администрирование. Соответственно, и большинство компетенций, которые определены в «Справочнике квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы» как значимые для всех государственных служащих, касаются выполнения исполнительно-распорядительных и обеспечивающих функций. Управленческие компетенции при таком подходе для служащих необходимы, так как именно они определяют исполнение важнейших государственных функций.

Вместе с тем обе системы сталкиваются с трудностями в установлении единых критериев оценки профессионализма служащих. Если сосредоточиться только на сервильных функциях служащих, то чиновники, замещающие руководящие позиции, оказываются неготовыми к самостоятельному принятию решений, не владеют должным уровнем аналитических навыков и эрудиции. В то же время если подготовка служащих опирается преимущественно на управленческие компетенции, то на работу в органы государственной власти приходят люди, не способные к коммуникации с населением при предоставлении государственных услуг, не владеющие технологиями делопроизводства и администрирования, то есть они не могут выполнять функции в рамках низших должностей государственной службы.

Следствием этого является тот факт, что внедрение компетентностного подхода в систему государственной службы не может быть равным на всех уровнях. Для рядовых должностей акцент следует делать на функциональных компетенциях – конкретных навыках, позволяющих выполнять должностные обязанности на высоком профессиональном уровне, в том числе в сфере предоставления государственных услуг. Для руководящих служащих большее внимание следует уделять управленческим компетенциям – аналитическим, коммуникационным, лидерским, а также ценностно-этической составляющей деятельности. Однако реализация такого подхода выдвигает дополнительные требования к обучению студентов по специальности «Государственное и муниципальное управление».

В настоящее время профессиональная подготовка ведется в соответствии с образовательными стандартами, призванными учесть запрос органов государственной власти, детализированный в «Справочнике квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы». Однако внимание при этом фокусируется на функциональной составляющей деятельности государственных служащих. Хотя в справочнике и содержатся упоминания управленческих компетенций, тем не менее большая часть описанных в нем должностных обязанностей чиновников носит исключительно административный характер. А образовательная система значительную часть внимания уделяет формированию общекультурных компетенций, выполняя тем самым не только строго подготовительную, но и воспитательную функцию. Справочник сосредоточен на формировании исполнителей, образовательные стандарты – на воспроизводстве личности. Таким образом возникает напряжение между запросом работодателя и обучающегося и тем набором услуг, который предоставляет образовательное учреждение, особенно ярко проявляющееся в подсистеме профессиональной переподготовки. От слушателей курсов повышения квалификации, которые в большинстве своем являются действующими государственными и муниципальными служащими, часто можно услышать пожелание о включении в образовательный процесс информации о новых методах управления и о формировании в ходе обучения профессиональных навыков, особенно в области информационных технологий.

Но подобная узкая специализация не может встретить поддержку в педагогическом сообществе. Многие ученые настаивают, что цель высшего образования заключается в формировании у обучающегося не столько профессиональных навыков, сколько навыков мышления, этических и идеологических установок. Особенно важно это для системы государственной службы, так как ее эффективность в соответствии с современными концепциями зависит не столько от профессионализма чиновников (в смысле владения ими управленческими технологиями), сколько от их коммуникативной состоятельности. Служащие – это в первую очередь персонификаты государства, призванные удовлетворять общественные потребности; они должны составлять интеллектуальную элиту государства, что выдвигает дополнительные требования к их ценностям и мотивации. И именно в процессе подготовки у молодых людей могут быть сформированы соответствующие этим требованиям установки.

В условиях активного внедрения дистанционного образования, инициированного пандемией COVID-19, это противоречие может быть успешно преодолено. Действительно, одно из неоспоримых преимуществ этой формы занятий заключается в том, что обучающийся может самостоятельно выбирать курсы, которые он желает освоить, не ограничиваясь теми учебными программами, которые предлагает конкретное учебное заведение. Набор курсов и материалов, представленных на различных образовательных платформах, позволяет получить представление о большинстве управленческих и инструментальных компетенций, необходимых для занятия должностей в органах государственной власти. В то же время организовать полноценное освоение этих компетенций только в дистанционном формате невозможно, причем в наибольшей степени это касается тех компетенций, которые связаны с формированием ценностных установок и коммуникативных навыков.

Мы полагаем, что разрешение этих противоречий может быть достигнуто в результате более четкой диверсификации образовательных услуг. Проведенное исследование показало, что и в стандартах, и в большинстве учебных программ ведущих высших образовательных учреждений перечень компетенций, формируемых на разных уровнях профессиональной подготовки, остается одинаковым. Но по смыслу введения двухуровневой системы образования на уровне бакалавриата следует сосредоточиться на формировании практических навыков, а общекультурные и управленческие компетенции должны оставаться приоритетными для обучения на уровне магистратуры. Профессиональная же переподготовка и повышение квалификации призваны обеспечить непрерывность образования, то есть предоставлять возможность получения сведений о новейших тенденциях и инновациях в государственном управлении.

При этом следует учесть, что формирование такой системы требует высокого уровня мотивации от обучающихся, то есть они должны четко представлять себе свою трудовую стратегию, рассматривать государственную службу как преимущественный вид занятости и ясно осознавать цели и задачи этой деятельности. Следовательно, магистратуру по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление» следует рекомендовать преимущественно лицам, уже занимающим должности государственной службы и рассчитывающим на карьерный рост.