Формирование концепции разделения властей в политической системе России в ходе конституционной реформы 1989-1993 гг

Современные тенденции развития национальной правовой системы, трансформация внутриполитической обстановки в стране, осложнение внешнеполитической ситуации напрямую диктуют необходимость укрепления государственной власти в Российской Федерации и каждой из ее ветвей по отдельности на законодательном уровне, подтверждением чему служит внесение фундаментальных поправок в Конституцию в 2020 г. Одним из основополагающих начал в механизме государственного устройства, подлежащих конституционной охране и претерпевающих изменения, является принцип разделения властей, надлежащая реализация которого в настоящее время имеет весьма актуальный характер и требует повышенного внимания. В целях всестороннего понимания сущности и содержания данной концепции необходимо обратиться к истории ее инкорпорирования в политическую систему российского государства, сопровождавшейся рядом трудностей, возникших еще в советский период.

Стоит начать с того, что в советском государстве был предусмотрен принцип демократического централизма, означавший делегирование определенной части полномочий законодательного собрания центральным органам государственной власти. Концентрация фактически всего объёма государственной власти в руках Советов народных депутатов, главенствующая роль Генерального секретаря ЦК КПСС, активная деятельность Коммунистической партии Советского Союза как ядра политической системы, а также Прокуратуры привели к многократному усилению централизации власти и минимизации возможности введения основ демократии. В подтверждение необходимо отметить отсутствие в данный период конституционного арбитража: проверка соответствия выносимых законодательных решений нормативным правовым актам СССР осуществлялся самим законодательным органом – это обстоятельство автоматически создавало условия для превышения вверенных полномочий и узурпации власти.

Масштабное изменение политической системы началось в период перестройки, означавший комплекс коренных перемен во всех сферах общественной жизни, инициированный генеральным секретарём ЦК КПСС М.С. Горбачёвым. Наибольшее внимание вызывает конституционная реформа от 27 октября 1989 г., предполагавшая введение новых представительных органов власти республики. В условиях установления многозвенной системы важным событием данного периода стало проведение XIX Всесоюзной партийной конференции, в рамках которой было принято решение об учреждении Съезда народных депутатов СССР, уполномоченного принимать важнейшие политические решения государства, а также провозглашена идея создания механизма, не допускающего возможность узурпации власти каким-либо властным субъектом [1], будь то государственный орган или же должностное лицо партийного аппарата.

В условиях продолжавшегося доминирования принципа власти Советов провозглашение подобного либерального постулата вызывало реакцию среди теоретиков и требовало от правительства активных действий, поэтому с конца 1989 по 1990 г. был реализован ряд шагов по внедрению в структуру политической системы принципа разделения властей.

К примеру, известный советский ученый-правовед М.В. Баглай в одном из своих трудов [2] положительно оценил предложение о введении принципа разделения властей, указывая на закрепление гарантии предотвращения концентрации власти в одних руках и стабилизации политического устройства. Более того, автор считал, что установление такого принципа позволит признать самостоятельный характер судебной власти и правомочия ее органов применять право.

На II съезде народных депутатов СССР был избран Председатель Комитета конституционного надзора СССР, и уже 23 декабря 1989 года был принят Закон СССР № 973-1 «О конституционном надзоре в СССР» [3] – такого рода реформа явила собой совершенно новый период развития системы органов государственной власти, узаконив институт, способный сформировать механизм сдержек и противовесов. За период своего существования с мая 1990 г. по декабрь 1991 г. органом было вынесено 23 решения, включавших в себя ряд значимых постановлений, обладающих актуальным характером и по сей день (например, было объявлено, что «акты без предварительного опубликования, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, несовместимы с Конституцией» [4]).

Первые шаги на пути к созданию органа конституционного контроля, совершенные в непростой период, заслуживают поистине особенного внимания, однако позднее в условиях распада СССР в декабре 1991 г. Комитет за ненадобностью реализации меры по контролю законности советских актов прекратил свое существование. На этом нововведения не закончились: с 12 по 15 марта 1990 г. состоялся III Съезд народных депутатов, на котором коллегиальным решением была отменена статья 6 Конституции СССР, провозглашавшая роль КПСС как ядра политической системы, что автоматически предусматривало введение многопартийности, а также приняты поправки о введении поста Президента Советского Союза (первым и последним человеком, занимавшим данную должность, был М.С. Горбачев). Указанные меры свидетельствуют о внушительных попытках государственного аппарата ввести принцип плюора-лизма на пути к установлению демократических начал.

Далее, 12 июня 1990 г., Съездом народных депутатов была принята Декларация № 22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», согласно п. 13 которой «разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства» [5], но этого указания в нормативном акте было все еще недостаточно, а критики указывали на создание «псевдодемократической» политической системы.

Важным днем для развития конституционного устройства России стало 16 июня 1990 г., когда под председательством Б. Н. Ельцина была образована Конституционная комиссия, ответственная за подготовку проекта новой республиканской Конституции и курирование проводимых конституционных реформ. Невзирая на реальные потребности внедрения трёх самостоятельных ветвей власти и модернизацию государственного устройства в целом, российское общество на тот период все ещё не решалось в открытую говорить о подобной концепции [6], однако нельзя не отметить активные дискуссии среди представителей научного сообщества о возможных путях развития теории разделения властей.

Так, А. Мигранян в своих трудах упоминал «опыт цивилизованных государств, предлагая создать систему сдержек и противовесов в России и выступая против сосредоточения власти в каком-либо одном её институте» [7]. Правовед С.С. Алексеев также указывал на необходимость заимствования из концепции весь наиболее позитивный и ценный опыт, но при этом уповал на ее «буржуазную направленность и невозможность реализовать в полной мере в Советском государстве» [8].

При анализе трудов, написанных в тот период, можно сделать явный вывод: отношение исследователей к теории разделения властей являлось весьма противоречивым, поскольку, осознавая всю важность и необходимость деления властей между тремя ее ветвями, авторы не могли найти путь, при котором представляется возможным избавиться от штампов советского периода и восприятия рассматриваемой концепции как пережитка буржуазии.

Введение ряда противоречивых политических мер, экономический кризис, усиливавшиеся национальные конфликты, нестабильная внешнеполитическая ситуация – это, а также ряд иных значимых факторов, в совокупности привело поначалу к августовскому путчу 1991 г., а затем и краху Советского Союза в декабре 1991 г. С момента провозглашения Российской Федерации необходимость продолжения и более активного развития конституционной реформы становилась все более очевидной, с чем связывается новый этап её проведения после распада Советского Союза.

21 апреля 1992 г. в Конституцию РСФСР были внесены крупные изменения, связанные с фактом существования России как самостоятельного государства. В статью 1 была включена часть 2, согласно которой одной из незыблемых основ конституционого строя России признавалось разделение властей. В статье 3, ранее закреплявшей демократический централизм как принцип организации и деятельности государства, отныне был установлен принцип разделения властей в двух аспектах:

• 1)    между органами законодательной, исполнительной и судебной власти;

• 2)    между уровнями – Российской Федерацией, её субъектами и органами местного самоуправления.

На тот момент все более ощутимой становилась конфронтация взглядов органов законодательной и исполнительной власти, что нашло отражение в том числе в конституционных новеллах. Статья 87 устанавливала приоритет представительных органов, в соответствии с положениями которой «важнейшие вопросы» уровня Российской Федерации, ее субъектов или же местного самоуправления подлежат разрешению на заседаниях Советов.

Наряду с этим была усилена позиция Президента, поскольку было установлено его полномочие издавать не только указы и распоряжения «на основе и во исполнение» Конституции и законов РФ, а также акты «по вопросам, отнесенным к его ведению» – данный пункт значительно расширил законодательные возможности Президента.

Нельзя не отметить возвышение в государстве роли Конституционного Суда: согласно ч. 1 ст. 165 Конституции (в ред. от 21.04.1992 г.) Конституционный Суд Российской Федерации признавался высшим органом судебной власти по защите конституционного строя. Судебный орган имел право разрешать споры о компетенции между органами государственной власти, а также давать заключения в связи с возможным прекращением полномочий высших должностных лиц в силу их стойкой нетрудоспособности.

Пока активно велась работа Конституционной комиссии над проектом новой Конституции Российской Федерации, принятие нового закона откладывалось на неопределенный срок. При этом продолжавшаяся борьба законодательной и исполнительной ветвей власти вызывала необходимость внесения изменений в законодательные акты. Рассмотрим несколько из них, принятых 9 декабря 1992 г. на VII Съезде народных депутатов в рамках Закона «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Федерации – России».

Для усиления влияния на исполнительную власть депутаты предусмотрели новеллу, в рамках которой Президент представляет Верховному Совету предложения об организации, реорганизации и упразднении министерств, ведомств и государственных комитетов. Сразу стоит отметить, что ввиду такой нормы определение всей структуры исполнительной власти сосредотачивалось в руках Верховного Совета, а не Президента. Более того, Правительство признавалось органом, подотчетным не только Президенту, но и Съезду народных депутатов, Верховному Совету. В дополнение к перечисленному необходимо указать на расширение полномочий Верховного Совета: отныне данный орган мог отменять указы и распоряжения Президента Российской Феде- рации, а также приостанавливать действие актов главы государства до разрешения дел об их соответствия конституционным положениям при обращении Верховного Совета в Конституционный Суд Российской Федерации. Подобная мера отражает стремление к усилению контроля за деятельностью Президента и возвышению роли законодательной власти в государственной системе.

В 1993 г. кульминационной точки достигает вопрос о необходимости принятия Конституции Российской Федерации, в рамках чего велась параллельная работа над двумя проектами – Президента и Конституционной комиссии. Как указывает С.А. Авакьян, с мая по октябрь 1993 г. сложилась неблагоприятная обстановка между двумя политическими лагерями под названием «перетягивание каната» [9], с чем нельзя не согласиться. Президентский проект предполагал позиции сильного Президента и слабой Думы. Так, Президент признавался главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод граждан, а также принимал меры по охране независимости и суверенитета страны. Именно ему было вверено назначение на высшие государственные должности или представление Федеральному Собранию кандидатов для избрания и назначения на подобного рода должности. Государственная Дума же играла более скромную роль: осуществление законодательного регулирования по вопросам, отнесенным к предмету ведения Российской Федерации, установление федеральных налогов и сборов, объявление амнистии и т.д.

Летом 1993 г. Б.Н. Ельциным было созвано Конституционное совещание для доработки проекта Конституции. В состав совещания наряду с представителями органов государственной власти вошли и члены различных общественных организаций, предпринимательских сообществ и политических партий. В июле 1993 г. Президент одобрил проект созванного органа, содержавший в себе новые решения, отличные от президентского проекта. Прежде всего, это касалось усиления позиций Государственной Думы за счет передачи ей ряда полномочий Совета Федерации (к примеру, назначение Председателя Правительства). После окончательной доработки проекта Конституционного совещания возникла необходимость принятия финального решения. 21 сентября 1993 г. были изданы Указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» [10], а также Обращение к гражданам России.

В своем послании Б.Н. Ельцин упрекнул представительные органы в противодействии реализации экономических реформ, узурпации исполнительной и судебной функции, дискредитации принципа парламентаризма, в свете чего постановил прервать деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета, а до начала работы Федерального Собрания РФ указал руководствоваться указами Президента и постановления Правительства. Реакция Конституционного Суда Российской Федерации на подобные заявления не заставила себя долго ждать: в своём заключении [11] судебный орган пришел к выводу о несоответствии актов Конституции и основании для отрешения Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от должности. До дня референдума ситуация в государственном аппарате накалялась всё больше и больше: власть сконцентрировалась в руках исполнительных органов, а продолжавшаяся подготовка к выборам депутатов палат Федерального Собрания вызывала лишь большую напряженность в отношениях среди политических сил. Наконец, 12 декабря 1993 г. было проведено голосование и принята Конституция Российской Федерации, на законодательном уровне закрепившая принцип разделения властей, являющийся по сей день одним из наиболее важных конституционно-правовых принципов и требующий пристального внимания в контексте выполнения государственных задач.

Таким образом, принцип разделения властей в России на стыке 1980-1990-х годов выступал в качестве одной из наиболее дискуссионных и неоднозначных тем в политикоправовой мысли России. Исследовательские решения того времени были направлены на поиск наиболее сбалансированных взаимоотношений органов государственной власти в контексте разделения властей, в то время как принимаемые органами государственной власти акты и действия вступали в острую конфронтацию и приводили к напряженному внедрению государственной концепции в политико-правовое устройство. Невзирая на все возникавшие трудности того периода, установление на конституционном уровне прин- ципа разделения властей и чёткого разделения полномочий между органами государственной власти стоит признать поистине важным шагом в проведении конституционной ре- формы в России, ознаменовавшим качествен ные изменения в устройстве Российского гос ударства.