Формирование конструкции участия граждан в осуществлении местного самоуправления в российской правовой системе

К онституция РФ, утверждая незыблемость демократической основы суверенной государственности России (преамбула), определяет наше государство как демократическое (ст. 1), что выражается в установлении в стране режима народовластия (ст. 3). Демократический режим распространяется и на местное самоуправление (ст. 3, 12, ч. 1 ст. 130, ч. 3 ст. 132 Конституции РФ). Это предполагает активное участие граждан в управлении делами местного самоуправления.

Словосочетание «участие граждан в осуществлении местного самоуправления» отсутствует в тексте Конституции РФ, однако такое участие может быть выведено из нее путем системного толкования ее положений. Прежде всего, в части 1 статьи 32 Конституции РФ закреплена родовая для него категория участия граждан в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей Смысл данной нормы раскрывается в ее единстве с другими положениями Конституции РФ, в числе которых статьи 1, 3, 12, 130-133. Так, она связана со статьей 3 Конституции РФ, гласящей, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч. 1), который «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч. 2). Участие граждан в управлении делами государства призвано обеспечить реальность режима народовластия в стране.

Положению части 1 статьи 32 Конституции РФ корреспондирует часть 1 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.), согласно которой «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей». Также данное право закреплено в Международном пакте о гражданских и политических правах (принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН). Пункт «а» статьи 25 Пакта гласит, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2 данного Пакта, и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей.

Об оценке участия граждан в делах государства как родовой категории для их участия в осуществлении местного самоуправления, в частности, пишут Н.С. Бондарь и В.И. Крусс. С их точки зрения, основанной на позиции Конституционного Суда РФ из его постановления от 30 ноября 2000 г. N 15-П1, «под управлением делами государства следует понимать все формы субъективно-публичного властвования в государстве, в том числе на уровне местного самоуправления (муниципального образования) посредством прямого волеизъявления граждан и в пределах полномочий выборных и других органов самоуправления» [4, c. 301].

С изложенной позицией следует согласиться, тем более что Конституционный Суд РФ оценивает местное самоуправление как неотъемлемую часть единого механизма управления делами государства (постановление от 22 сентября 2023 г. N 45-П2). Необходимо согласиться также с подходом, в соответствии с которым управление по смыслу статьи 32 Конституции РФ охватывает деятельность всех субъектов публичной власти, тех же органов и должностных лиц публичной власти (и, соответственно, местного самоуправления), вопреки традиции понимать управление как описание деятельности по осуществлению исключительно исполнительной власти.

Такой же широкий подход представляется допустимым в определении форм участия граждан в управлении публичными делами, к которым часть 1 статьи 32 Конституции РФ относит непосредственное участие граждан и их участие через своих представителей. Думается, что под «представителями» в этом конституционном положении следует понимать не только органы государственной власти и местного самоуправления, о которых говорится в части 2 статьи 3 Конституции РФ, их должностных лиц и депутатов, но и формы общественного представительства граждан в их отношениях с органами публичной власти по поводу решения государственных и муниципальных дел.

Следует также оговориться об определении субъекта участия в осуществлении публичной власти (и в том числе местного самоуправления). В части 1 статьи 32 Конституции РФ речь идет о гражданах Российской Федерации, однако данная конституционная гарантия устанавливает лишь минимум, который может быть расширен законодателем. Пункт 10 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предоставляет избирательное право иностранным гражданам, постоянно проживающим в России, при наличии международного договора между Российской Федерацией и их государством. Если иностранные граждане наделяются, хотя и в ограниченном объеме, основополагающим политическим правом, то тем более логично предоставить им возможность участвовать в осуществлении публичной власти в иных, в том числе консультативных, формах. Данная логика представляется применимой и к апатридам.

Для обозначения участия граждан в управлении публичными делами в доктрине используются не только приведенные нормативные конструкции участия, но и целый ряд иных, таких, например, как политическое, гражданское, общественное, социальное участие, индивидуальное и групповое, горизонтальное и вертикальное участие и др. Однако их четкое и устоявшееся соотношение пока отсутствует. В силу этого представляется верной позиция о неперспективности изолированного анализа данных форм участия и необходимости разработки единой общественно-политической модели участия граждан [7, c. 132, 133, 139], в том числе в осуществлении местного самоуправления.

Опираясь на нормативные положения и доктринальные исследования, посвященные участию граждан в осуществлении публичной власти, можно выделить следующие его характеристики.

Родовым понятием для участия граждан в осуществлении публичной власти называют воздействие граждан на публичную власть [9, c. 130]. Конституционалисты рассматривают такое воздействие как право граждан [10, c. 118], которое часть исследователей возводят до значения принципа [2, c. 96]. Политологи делают акцент на том, что речь идет об участии как процессе, причем признается, что это не стихийный процесс, а осознанная деятельность субъектов гражданского общества, но при этом осуществляемая под вли- янием ряда факторов [6, c. 12]. В качестве объекта названного воздействия рассматриваются прежде всего органы и должностные лица публичной власти. Думается, что воздействие тут понимается как конечная цель любого участия граждан в осуществлении публичной власти. Это воздействие призвано заставить субъекта властных полномочий использовать их определенным образом.

Вместе с тем под участием граждан в осуществлении публичной власти понимается реализация ими всех политических прав, в том числе и тех, что связаны с непосредственным осуществлением народом (населением) своей власти (принятие властных решений на выборах, референдумах, сходах). В связи с этим возникает вопрос: допустимо ли считать воздействие на власть родовым понятием для последних. Можно предположить, что воздействие граждан как некоторое стороннее влияние на власть объединяет в качестве обобщенной цели лишь формы участия граждан в принятии властных решений органами публичной власти. Что касается форм осуществления гражданами власти непосредственно в составе корпуса избирателей на выборах, голосующих на референдумах, сходах, то здесь уместно в качестве родового понятия использовать конструкцию «осуществление власти».

В то же время исследователи, чьи работы анализировались выше, не оговаривают подобное сокращение предмета участия, поэтому можно предположить, что они исходят из того, что даже непосредственное осуществление власти народом, например на референдуме, тоже представляет собой средство воздействия на власть (просто, возможно, более эффективное, чем иные). Такой подход оправдывает то, что на выборах, референдумах, сходах решается пусть важная, но незначительная часть публичных вопросов, к тому же не на постоянной основе. Следовательно, даже осуществление власти гражданами непосредственно в конечном итоге укладывается в русло их воздействия на осуществляемую постоянно деятельность органов публичной власти, а через нее – и на общество.

Сказанное справедливо и для участия граждан в осуществлении местного само- управления. Сам термин «участие в осуществлении местного самоуправления» в российском законодательстве закреплен в статье 42 Федерального закона 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – Федеральный закон N 33-ФЗ), перечисляющей основные формы такого участия. Определения данного термина закон не дает, однако из системного толкования приведенных законодательных, конституционных и международно-правовых положений можно вывести, что участие граждан (населения) в осуществлении местного самоуправления – вид участия в осуществлении муниципальной власти (местных публичных дел, а в ряде случаев – и государственных).

Существует также подход, предполагающий еще более широкое толкование сферы участия граждан в осуществлении публичной власти (и, соответственно, местного самоуправления). С.А. Широбоков предложил дополнить часть 1 статьи 32 Конституции РФ указанием на участие граждан в общественной жизни [12, c. 47], воспроизводя формулировку, использовавшуюся в советских конституциях. Так, статья 48 Конституции (Основного закона) Союза ССР от 7 октября 1977 г. говорила о праве граждан участвовать в управлении государственными и общественными делами, а статья 47 Конституции (Основного закона) РСФСР от 12 апреля 1978 г. предусматривала участие граждан в управлении делами общества и государства.

Безусловно, следует согласиться с признанием значимости категории «общественная жизнь» в ее относительном противопоставлении «государственной жизни» (делам государства и местного самоуправления). Однако, думается, для ее введения в правовое пространство не обязательно менять Конституцию РФ. Развитая система гарантий участия граждан в общественной жизни уже содержится в ряде статей Конституции РФ. Это, к примеру, статьи 29 (свобода мысли и слова), 30 (право на объединение), 31 (свобода собраний), 37 (свобода труда), части 1 и 2 статьи 44 (свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества; право на участие в культурной жизни), часть 2 статьи 45 (право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом); статья 75.1 говорит об обеспечении условий для взаимного доверия государства и общества, а пункт «е1» части 1 статьи 114 возлагает на Правительство РФ обязанность осуществлять меры по поддержке институтов гражданского общества. Политические и иные конституционные права и свободы граждан позволяют им активно включаться в управление как публично-властными, так и собственно общественными делами.

В то же время данная позиция ставит интересный вопрос о соотношении права на участие в осуществлении публичной власти (на уровне государства и местного самоуправления) и других политических прав граждан. В доктрине, характеризуя право на участие в осуществлении публичной власти, подчеркивают его комплексный характер: «Право граждан на участие в управлении делами государства представляет собой не отдельное субъективное право гражданина, а является слагаемым всех политических прав, с помощью которых граждане Российской Федерации оказывают воздействие на политические процессы в государстве и обществе в различных сферах» [2, c. 97]. Иными словами, это не одно из политических прав, а родовая категория для всех таких прав.

Н.С. Бондарь и В.И. Крусс, не вполне соглашаясь с таким определением, указывают, что участие граждан в осуществлении публичной власти «характеризуется прежде всего собственными правомочиями, отличными от составляющих его комплексное содержание родовых конституционных правомочий граждан. Таким правомочием является, например, опосредованное членством в легитимной политической партии право на коллективное участие в избирательном процессе (см.: постановление КС РФ от 16 июля 2007 г. N 11-П). Представление о том, что право на участие в управлении делами государства может быть реализовано лишь через более конкретные виды прав, которые закрепляются в частях 2, 4 и 5 статьи 32 Конституции, нельзя признать обоснованным» [4, c. 300].

Позиция Н.С. Бондаря и В.И. Крусса видится обоснованной, поскольку она позволяет, приняв широко распространенный подход о том, что право на участие в управлении реализуется через другие конституционные права и свободы граждан, подвести конституционную базу под выделение форм участия, которые нельзя представить как реализацию прямо закрепленных в Конституции РФ прав. К таковым формам относится любое предоставление гражданам возможности участвовать в осуществлении публичной власти вместе с должностными лицами или делегирование им отдельных полномочий, например общественный контроль. К тому же из подхода Н.С. Бондаря и В.И. Крусса вытекает необходимость оставления открытым перечня форм участия. Отметим, что приведенный подход прямо вытекает из части 1 статьи 55 Конституции РФ, согласно которой перечисление в конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Соглашаясь с этим, в то же время следует заметить, что содержание участия граждан в осуществлении местного самоуправления трактуется федеральным законодателем несколько иным образом, более узко. В статье 2 Федерального закона N 33-ФЗ говорится о праве граждан на осуществление местного самоуправления как наиболее общей категории, объединяющей политические и иные права граждан, реализуемые на местном уровне. Думается, данные положения реализуют конституционную норму о «самостоятельном решении населением вопросов местного значения» (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ). Конкретизируя эти положения, статья 42 указанного закона подразделяет формы осуществления данного права на формы участия населения в осуществлении местного самоуправления и формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Иными словами, участие понимается здесь как способ реализации не всех политических прав в сфере местного самоуправления, а лишь части из них.

Правда, делалась попытка примирить данные положения закона с широким поня- тием участия в осуществлении местного самоуправления. А.А. Фурсов писал об этих правах, что «население муниципального образования, реализуя их как коллективный субъект, осуществляет местное самоуправление. Каждый же конкретный житель муниципального образования реализует в соответствующих случаях право на участие в осуществлении местного самоуправления. То есть одни и те же институты, предназначенные для принятия постановляющих решений на местном уровне, являются формами осуществления местного самоуправления по отношению к муниципальному сообществу как единому коллективному субъекту и формами участия в нем граждан – применительно к каждому конкретному члену данного сообщества» [11, c. 87]. Подобное толкование было совместимо с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако в новом Федеральном законе N 33-ФЗ формы непосредственного осуществления местного самоуправления и участия в его осуществлении четко разграничены и разделены на два отдельных перечня. Первый охватывает выборы, местный референдум и сход граждан, т.е. постановляющие формы народовластия. На долю второго остаются, преимущественно, консультативные и индивидуальные формы народовластия: публичные слушания, опросы граждан, собрания и др.

Впрочем, следует оговориться, что положения статьи 42 Федерального закона N 33-ФЗ не вполне сочетаются с положениями части 2 статьи 1 этого же закона, согласно которой «местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно через формы прямого волеизъявления, а также через органы местного самоуправления». Данные положения, очевидно, воспроизводят формулировку части 2 статьи 3 Конституции РФ, адаптируя ее для местного уровня власти. Однако данная формулировка не вполне вписывается в понятийный аппарат этого федерального закона, как он задан последующими его статьями. Термин «формы прямого волеизъявления» по своему буквальному смыслу ближе к термину «формы непосред- ственного осуществления населением местного самоуправления», но в таком случае получается, что статья 1 анализируемого закона не гарантирует гражданам право на участие в осуществлении местного самоуправления. Представляется, что подобное понимание неприемлемо и противоречит положениям статьи 42 этого закона. Соответственно, термин «формы прямого волеизъявления» следует понимать в расширительном смысле как любые формы реализации права граждан на осуществление местного самоуправления.

Положения статьи 42 Федерального закона N 33-ФЗ дают основание считать участие в осуществлении местного самоуправления и непосредственное осуществление местного самоуправления двумя хотя и связанными между собой, но разными категориями, у каждой из которых есть свое особое содержание и своя сфера действия. В доктрине выработан ряд критериев отграничения форм непосредственной демократии от форм участия в осуществлении местного самоуправления. При осуществлении местного самоуправления «1) население действует подобно органу местного самоуправления; 2) оно осуществляет полномочия, а не публичные права; 3) действует в публичном, а не ином (частном, общественном) интересе; 4) принимаемые таким образом решения императивны и окончательны; они действуют и порождают правовые последствия непосредственно; 5) правовые последствия наступают в отношении неопределенного круга лиц в пределах муниципального образования» [5, c. 257] (о местном самоуправлении как о полномочии писали, например, авторы Комментария к Конституции РФ под редакцией В.Д. Зорькина [4, c. 135-138.]). К формам участия в осуществлении местного самоуправления относится то, что не подпадает под эти критерии.

Таким образом, исходя из положений Федерального закона N 33-ФЗ, участие в осуществлении местного самоуправления следует оценить как воздействие (влияние) граждан на принятие тех публично властных решений, которые касаются местных дел. Данным признакам отвечают множество разнообразных способов взаимодействия граждан с мест- ной властью, как институционализованных, так и нет. По сути, будучи видом участия в осуществлении публичной власти, участие в осуществлении местного самоуправления само объединяет весьма разнородные общественные отношения, затрагивая институты представительства, политических прав граждан, конституционного процесса. Представляется поэтому, что оно обладает достаточным уровнем фундаментальности [8, c. 251], обобщения явлений социально-правовой действительности, их свойств и отношений [1, c. 88], чтобы, определяя место участия граждан в осуществлении местного самоуправления в правовом категориально-понятийном аппарате, признать его самостоятельной категорией конституционного, а за ним и муниципального права.

Таким образом, участие в осуществлении местного самоуправления как вид участия в осуществлении публичной власти должно воспроизводить его признаки (с учетом специфики муниципального уровня власти). В то же время в российском законодательстве наблюдается здесь некоторое несоответствие терминов.

В части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации право граждан на участие понимается в широком смысле и распространяется на все формы осуществления гражданами своих политических прав на местном уровне без определения юридической силы принимаемых гражданами решений. В Федеральном законе N 33-ФЗ термин «участие» используется в узком смысле, согласно которому к нему не относятся формы принятия местным населением обязательных к исполнению решений, охватываемые избирательным правом и правом на участие в референдуме. Указанное право в силу разнородности форм участия, по сути, охватывает все формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, за исключением тех, что непосредственно обеспечивают статус депутатов и выборных должностных лиц, а также принятие гражданами решений на выборах, референдумах, сходах.

При этом данное расхождение, думается, следует рассматривать не как противоречие, а как конкретизацию конституционных поло- жений законодателем. Предметом особого внимания в настоящем исследовании являются те формы участия, которые охватываются узким понятием, вытекающим из статьи 42 названного закона, исходя из того, что перечень таких форм не является закрытым. Вместе с тем они будут при необходимости рассматриваться в соотношении с иными формами участия.