Формирование консульского взаимодействия Российской империи с иностранными государствами

В настоящее время учреждение консульств на территории иностранных государств с целью обеспечения прав и интересов собственных граждан и юридических лиц является нормой межгосударственных отношений, но так было не всегда и обозначенный институт международного права сформировался относительно недавно.

В XIX в. произошло окончательное оформление института консульского права, как на уровне национального законодательства, так и в рамках межгосударственных отношений. Вместе стем процессзарождения и формирования начался намного раньшеданного периода.

Уже первые договоры, заключенные Киевской Русью с Византией содержали нормы, которые устанавливали правовой статус русских послов и купцов в пределах греческой тер- ритории1. По мнению В. Ястржембского, «Лица, ведавшие права и интересы иностранцев в чужом государстве(консулы), были не только до крестовых походов, но даже и в древности», порядок их назначения, спектр их прав и обязанностей зависели от ряда причин, таких как степень развития мирных сношений и потребности в них между народами, значение, которое придавало то или иное государство отправлению суда, отношение государства к неприкосновенности и абсолютному содержанию своего суверенитета, политическое могущество и степень суверенности соответствующего государства, различия культурологических фак-торов2. Стоит признать, что данные факторы до начала XX в. оказывали определяющее влияние на особенности становления института консульского права в отдельных государствах. Кроме того, представляется целесообразным дополнить вышеобозначенный перечень причин юридическим оформлением института подданства, правового статуса иностранцев и консульского права на уровне национального законодательства.

Несмотря на изолированность Московской Руси, в 1554 г., во времена Ивана Грозного, английскому обществу для торговли с Россией было дано право иметь консула, в компетенцию которого входила возможность судить и наказывать своих соотечественников. В свою очередь, Россия обещала давать необходимые для наказания орудия, освобождать англичан из-под стражи в случае соответствующего поручения консула3. Первые же консульские учреждения Российского государства в иностранных державах появились в начале XVIII в.4

Именно начиная со времени правления Петра I российское государство, осознав идеи меркантилизма, начало активно развивать торговые отношения, что потребовало надлежащей защиты прав торговых людей на территориях иностранных государств, в результате чего в 1715 г. были назначены первые консульские агенты («коммерции советник» и «консул коммерции», которому был выдан консульский патент, в последующем ставший образцом для оформления последующих документов аналогичного характера)5. С этого момента начался процесс учреждения консульств и их соответствующего юридического оформле-ния6. Особое значение в процессе развития консульской службы в XVIII в. имел также период правления Екатерины II, в который значительно увеличилось число консульских постов, было уточнено юридическое положение консулов, были впервые определены штаты заграничных учреждений коллегии иностранных дел, заключены соответствующие договоры с Османской империей7. К концу периода ее царствования число консульств достигло 60.

Таким образом, к XIX в. была сформирована в достаточной степени развитая сеть консульств Российской империи в зарубежных государствах, однако, вопросы юридического оформления и надлежащей регламентации данной деятельность решены должным образом не были, в силу чего необходимо было закончить формирование данного института посредством нормативного закрепления различных вопросов, таких как место консульских органов в механизме государства, критерии отбора лиц на данную службу, правовой статус консулов и др. При этом параллельно шло формирование института консульского права на уровне межгосударственных отношений посредством заключения различных соглашений, что также необходимо было учитывать и согласовывать на соответствие. Во второй половине XIX в. государства, в том числе при непосредственном участии России, стали заключать специализированные консульские конвенции (с Германией 1874 г., с Францией 1874 г., с Италией 1875 г. с Испанией 1876 г.), что стало значительным шагом в вопросах юридического оформления консульской деятельности, прежде всего на уровне международного права.

С течением времени необходимость и значимость консульств возрастала, что обуславливалось, прежде всего, расширением экономических связей нашего государства. И если изначально консульства обеспечивали, в первую очередь, государственные интересы, то постепенно их функции менялись в сторону обеспечения интересов частных лиц (подданных своего государства). По мнению Ф.Ф. Мартенса, «Если дипломатические агенты являются по преимуществу охранителями мира, политических интересов народов и, следовательно, служат непосредственным сношениям между государствами, как независимыми личностями, то консулы вообще представляют социально-культурные интересы государств и их подданных на чужой территории. На их специальной обязанности лежит охранять за границей торговые и промышленные интересы своих народов и содействовать всестороннему их развитию»8.

Правовая регламентация консульской деятельности на уровне национального законодательства была осуществлена посредством принятия Консульского устава 1820 года, который был структурно разделен на три отделения: общие постановления; власть и обязанности Консулов в делах дипломатических, государственного хозяйства и торговли; власть Консулов и обязанности в разбирательстве споров и тяжб между мореходцами и прочими российскими подданными, находящимися в месте их пребывания.

Таким образом, в консульском уставе детально были прописаны основные консульские функции, а именно:

– обеспечение соблюдения прав и выгод российского народа вообще по торговле и мореплаванию;

– осуществление посредничества в тяжбах и спорах по вопросам торговли и мореплавания между российскими подданными;

– оказание покровительства подданным России, которые находятся в месте резиденции;

– сбор сведений «о всех приходящих в порты его ведомства и отходящих оттуда российских судах» и контроль за ними (проверка корабельных бумаг, рассмотрение споров, возникавших на судах);

– контроль отношений между купцами и мореходцами, оказание им помощи « в случаях несчастия, заступления в случаях происшествия и во всех обстоятельствах помогать им советами и другими услугами, покровительствовать, защищать их самих, суда их, собственность, права и свободу»;

– оформление документов и совершение регистрационных действий;

– принятие мер к обеспечению сохранности оставшегося после смерти российских подданных имущества;

– принятие мер по розыску беглых матросов;

– разрешение торговых споров: «во всех тяжбах и ссорах по делам торговым и до торговли относящимся», его деятельность также должна была быть направлена на прекращение «миролюбивым образом всех споров и несогласий, могущих произойти между поселившимися или приезжающими туда торговыми людьми русскими подданными»;

– охрана коммерческих интересов своего государства и его граждан, обеспечение надлежащего уровня взаимодействия, установленного на основании соответствующих международных договоров;

– сбор и передача информации относительно условий для осуществления торговой деятельности и передача их в департамент внешней торговли («о всяком новом и возвышенном налоге, о всякой иной мере, которая могла бы быть вредна торговле, а с тем вместе по возможности сообщать причины таких перемен», «сверх помянутых... известий о цене товаров и вексельном курсе, Консул обязан извещать Депортамент Внешней Торговли о всем вообще, что может касаться до российской торговли и мореплавания; сообщать оному тарифы, имеющие силу закона в том Государстве, где он пребывает... немедленно уведомлять о переменах, могущих в последствии времени произойти в сих тарифах; сообщать также все существующие или вновь публикуемые трактаты и узаконения, относящиеся к торговле и мореплаванию... какие отрасли торговли наиболее процветают... какие в тех местах сделаны запасы товаров» и пр.);

– принимать меры к обеспечению доброго имени и чести русского народа, в том числе «обратить особенное внимание на то, чтобы ни один купец или шкипер русского корабля не помрачал сего народного достоинства, изменяя принятым на себя обязанностям или обманывая своих корреспондентов умышленною поставкою дурных товаров или, наконец, позволяя себе какой-либо иной поступок, наносящий бесчестие».

Таким образом, консульские функции можно разделить на следующие группы.

• 1.    Функции, связанные с обеспечением прав и интересов собственных подданных.

• 2.    Функции по совершению регистрационных и нотариальных действий.

• 3.    Функции в сфере торгового судоходства (в портовых городах).

• 4.    Полицейские полномочия.

• 5.    Функции по обеспечению торговых отношений с государством пребывания.

• 6.    Функции, связанные с обеспечением государственных интересов.

В следующем Консульском уставе 1858 года прослеживается тенденция к расширению консульских полномочий. Так, обязанности, связанные с обеспечением и охраной прав подданных своего государства были расширены и уточнялись, так, консул объявлялся опекуном и попечителем «малолетних детей и вдов российских подданных, умерших в его округе», поверенным в делах наследования, третейским судьей в спорах между российскими подданными, регистратором актов гражданского состояния и нотариусом, при этом нотариальные обязанности уточнялись: совершение нотариальных актов российских подданных и удостоверение своей подписью и печатью консульства различных документов (завещаний, доверенностей, протестов, копий, подписей и т.д.). Относительно морского судоходства новым являлось то, что с введением в действие данного нормативного акта договор денежного займа под заклад корабля или груза мог заключаться только с согласия хозяина или консула. С рядом изменений, внесенных в 1887, 1893, 1903 гг. данный устав регулировал отношения в рассматриваемой сфере.

Указанные функции предусматривались для консульств, находящихся в европейских государствах и США, в которых к XIX в. сложилась в целом однотипная и весьма прогрессивная система правового регулирования с точки зрения ее содержания, вследствие чего местные правительства могли обеспечивать надлежащий уровень закрепления, гарантированности и реализации прав иностранных подданных и рассмотренных функций консульских учреждений было достаточно для эффективного обеспечения прав и интересов собственных подданных, тенденцию урегулирования прав которых можно обозначить следующим образом: переход от личного к территориальному принципу юрисдикции. В восточных же государствах консульства обладали несколько иными полномочиями, в связи с особенностями этих государств. «Консулы в государствах нехристианских занимают исключительное положение, которое представляется вполне необходимым ввиду порядков, этим государствам присущих. Низкая степень культуры азиатских и африканских народов, их неустройство государственное и неумалимая враждебность ко всем другим народам, в особенности христианским, заставили образованные народы, придерживающие с ними сношения, изыскивать средства, которые дали бы возможность вести с ними международные и торговые обороты, не подвергая явной опасности жизнь, честь, собственность и другие неотъемлемые права своих подданных. Средством этим было и остается изъятие европейцев, пребывающих среди тех народов, от местной юрисдикции и подчинение их национальным законам и суду»9, – писал в своем труде Ф.Ф. Мартенс. Весьма детально вопросы специфических характеристик консульств в данной группе государств освещены в другой работе Ф.Ф. Мартенса «О консулах и консульской юрисдикции на Востоке», изданной в 1873 году.

Вообще, консульства Российской Империи стали учреждаться в восточных государствах ранее, нежели в европейских, и связано это было с капитуляциями. Капитуляционный режим, аналогично консульскому был направлен на определение правового положения иностранцев в другом государстве. Под капитуляциями принято понимать систему мер вне-договорного (добровольного или принудительного) либо договорного характера, направленных на регулирование отношений христианских государств с мусульманскими, основывающиеся, прежде всего, на особенностях религиозного характера и необходимостью защиты иноверцев, пребывающих на территориях соответствующих мусульманских государств, содержание которых в определенной степени носило дискриминационный характер. Постепенно капитуляции распространились на сферу прав и обязанностей и юрисдикции государств в отношении собственных подданных. Несмотря на постепенное оформление договорно-обязательственных отношений общий формат взаимодействия оставался прежним.

Таким образом, перечень функций, которые закреплялись в консульских уставах не носил исчерпывающий характер, и они дополнялись различными распоряжениями, особенно это касалось консульств, учрежденных в восточных государствах. Исходя из характера и особенностей взаимодействия с ними, на консульства возлагались не только общие функции, присущие всем консульским учреждениям, но и дополнительные, связанные с представительством, в том числе политическим, своего государства и соответствующие юрисдикционные полномочия. Вместе с тем, вплоть до XIX в. вопросы консульской юрисдикции, осуществляемой в восточных государствах никак не были урегулированы национальным правом, свое юридическое оформление они находили исключительно на уровне заключаемых с отдельными государствами международных договоров.

Основными нормативными актами, устанавливающими консульскую юрисдикцию и наиболее полно регламентирующие рассматриваемый вопрос, были следующие: Сенатский указ от 24 июля 1824 г., по высочайше утвержденному мнению Государственного совета от 21 мая того же года «О правилах производства тяжб Российских подданных, с подданными различных держав, торгующих в Турецкой империи»10; Высочайше утвержденное 19 октября 1824 г. мнение Государственного совета «О апелляционном порядке в переносе дел из

Константинопольских комиссий в Сенат»; Высочайше утвержденные 21 января 1829 г. правила в руководство российской миссии и консульствам в Персии, относительно торговли и защиты пребывающих там Российских подданных11. Именно данные акты впоследствии стали базой для формирования Консульского устава.

При характеристике функций, возложенных на консульские учреждения, необходимо заметить, что они во многом зависели не только от соответствующего юридического закрепления, но и определялись особенностями политического и экономического характера, тех условий, которые имели место как во внутреннеполитическом, так и во внешнеполитическом плане. Так, в конце XIX – начале XX в. в российском государстве происходил активный процесс развития промышленности, укрепление рыночных отношений в сельском хозяйстве, что привело к росту количества частных компаний, интересы которых, в том числе, составлял выход на экспортную деятельность, вместе с тем международный рынок также динамично развивался, увеличивалась конкуренция различных государств, заключаемые торговые договоры содержали все большее количество конвенционных уступок, в результате Россия стала проигрывать основным странам Запада в вопросах экспорта, в особенности промышленных товаров. Данный вопрос, несомненно, стал предметом заинтересованности государства.

Для координации деятельности и разрешения вышеобозначенной проблемы, в начале XX века было создано Министерство торговли и промышленности12, которое практически сразу стало претендовать на руководство консульской службой в экономических вопросах. Так, в 1906 г. министр торговли и промышленности В. Тимирязев обратился к министру иностранных дел относительно установления более тесного взаимодействия консулов с его министерством, он настаивал на регулярных контактах и определял объем сведений, интересных его министерству: «товары, пользующиеся наибольшим спросом, цены на них, существующие обычаи и приемы торговли, сроки расчета, возможные условия кредита... способы доставки»13, помимо этого, по его мнению, консулы должны были осуществлять организационно-посредническое обеспечение деловых контактов субъектов внешнеэкономического сотрудничества. Переписка по этому поводу велась несколько лет и в конце 1909 г. на межведомственном совещании по вопросу сотрудничества консульской службы с министерством торговли и промышленности, Министерство иностранных дел дало согласие на непосредственное подчинение консулов министерству торговли и промышленности по экономическим вопросам, однако, не пошло на превращение консульств в торговых агентов, представителей частных интересов14. Таким образом, функции консульств были значительно расширены, они должны были заниматься информационно-аналитической работой, принимать непосредственное участие в обеспечении и правовой защите торгово-экономических интересов, как государства, так и частноправовых субъектов, посредством чего консульская деятельность была существенно усложнена с одной стороны, с другой – это отразилось на эффективности работы консулов, в том числе в вопросах выполнения поручений в рассматриваемой сфере. В результате, в 1912 г. была создана должность агента министер- ства торговли и промышленности за границей15.Данные служащие вводились в состав учреждений министерства иностранных дел, что облегчало работу консулов, в функциональных обязанностях которых осталось обеспечение защиты государственных интересов в вопросах развития внешней торговли.

С юридической точки зрения, устанавливалась процедура легализации консула на территории иностранного государства, которая, во многом, просуществовала по сегодняшний день. При назначении консул получал от государства, назначившего его патент, который утверждался властями принимающего государства, так называемая экзекватура. После получения экзекватуры консул обязан был незамедлительно сообщить об этом Министерству иностранных дел, а российские консулы, согласно ст. 4 Консульского устава обязаны были проинформировать в том числе Департамент торговли и Мануфактур, что было связано с вопросами двойной подчиненности.

Для обеспечения надлежащей реализации соответствующих функций в рассматриваемый период времени активно развивалась сфера оформления системы иммунитетов и привилегий, основа которой была заложена еще на этапе зарождения международного права и происходило постепенно с учетом активности взаимного сотрудничества государств, но преимущественно на уровне обычного права, что имело место практически до середины XIX в., когда в договорах о торговле и мореплавании стали предусматриваться нормы относительно данного вопроса16, а в последующем стали заключаться консульские конвенции, включающие регламентацию данного вопроса17. Таким образом, права и преимущества консулов можно разделить на две группы: 1) зависящие от государства, назначившего консула, и 2)права и преимущества, для признания которых необходимо признание со стороны принимающего государства.

Итак, в Российской империи, особенно в период XIX – начала XX в. продолжалось активное развитие и правовое оформление института консульского права, как на уровне национального, так и на уровне международного права, что было связано с увеличением числа консульств, учреждаемых в иностранных государствах с целью активизации внешнеторговой деятельности. С расширением географии и активизацией их деятельности постепенно усложнялись задачи данных учреждений, юридически оформлялись их функциональные обязанности.

Окончательно оформилась система консульских функций, которая зависела от внутригосударственных интересов и внешнеполитической системы взаимодействия, с учетом специфики взаимоотношений с конкретными государствами.

Для обеспечения выполнения функций стала оформляться сфера консульских привилегий иммунитетов, переходя из разряда обычных норм в категорию конвенционных.