Формирование местного самоуправления в России в 60 - 80 - е года XIX века

Первая попытка упорядочить власть на местах после отмены в России крепостного права была предпринята Александром II. В это время остро встал вопрос о необходимости модернизации и преобразования всех сфер социальной и экономической жизни страны в целом. Одним из самых значимых преобразований того времени стала разработка и принятие «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. (далее Положение) и «Городового положения» 1870 г. Данные нормативные акты можно рассматривать как предшественников современной системы законодательства по местному самоуправлению.

Проект Положения по указанию Александра II разрабатывался с 1859 года комиссией при министерстве внутренних дел, председателем которой был Н.А. Милютин, а с 1861 года П.А. Валуев. Под руководством П.А. Валуева министерством внутренних дел в 1862 году была начата работа по подготовке еще одного законопроекта для развития и формирования местного самоуправления - «Городового положения». Можно выделить ряд проблем, которые стремились преодолеть разработчики данных положений:

• 1.    Привлечение большего числа населения для решения повседневных вопросов. Разработчики реформ стремились к преодолению сословной замкнутости и предлагали создание общего органа местного самоуправления, в который бы входило и крестьянство.

• 2.    Замена бюрократической системы в управлении из центра. До принятия реформы чиновники назначались. Они осуществляли свои полномочия согласно предписанным программам из центра и зачастую не учитывали специфику местного населения и быта.

• 3.    Принятие своевременных решений в управлении на местах.

• 4.    Разработка более точных и правильных решений с учетом специфики каждой отдельной территории и народа.

• 5.    Следует отметить, что дворянство из-за отмены крепостного права несло убытки и было крайне недовольны текущем положением дел. И в реформах 1864-1870 гг. была предусмотрена частичная компенсация потерь дворян, им выделялась своеобразная доля государственной власти на местах.

В организацию городского самоуправления большие изменения внесло «Городовое положение» 1870 года. К компетенции городского самоуправления в соответствии положением относилось: благоустройство городской территории, открытие рынков и ярмарок, развитие промышленности, образования и здравоохранения, установка санитарных норм [1]. Исполнительным органом в городе являлись избранные думские городские управы, которые состояли из 3 человек.

Принятие Положения привело к образованию земских собраний и земских управ. Земства являлись всесословными органами местного самоуправления в губерниях и уездах. Они делились на распорядительные – земские собрания гласных (имеющих право голоса) и исполнительные – земские управы.

Согласно Положению решением дел, относящимся к местным хозяйственным нуждам губерний и уездов, занимались специально созданные губернские и уездные учреждения. Земские собрания обозначали основные направления хозяйственной деятельности, рассматривали жалобы, повинности, утверждали сметы и т.д. Управы, в свою очередь, как исполнительные органы местного самоуправления распоряжались имуществом, согласно принятых решений земских собраний. Законодательно был закреплен ряд обязанностей, согласно которых, ежегодно представлять отчет членам земских собраний. Финансовая деятельность осуществлялась строго по утвержденным сметам и расчетам, непредвиденные затраты и заимствования земских средств допускались только в утвержденных границах [3]. Фактически земские управы и учреждения работали по утвержденным планам и решениям. Деятельность управ осуществляли выборные земские гласные количеством до 6 человек, но обычно их было 3. Должностные лица земских управ не считались государственными служащими, оплата их деятельности осуществлялась в установленном объеме из земских средств. Служащим земств не предоставлялось никаких льгот, исключением было отсутствие телесных наказаний для гласных из крестьян и мещан. На курии были разделены все избиратели, по имущественному и сословному признаку, их было всего 3 - уездных землевладельцев, городских и сельских обществ. В выборах в местные органы самоуправления участвовали представители этих курий. Курии были созданы для того, что бы в земства могли попасть представители всех сословий.

Административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления возлагался на губернатора. Его надзорная функция осуществлялась через право приостанавливать земские постановления по соображениям законности и целесообразности [4]. Земское Положение 1864 года, хотя и представляло губернатору ряд важных прав, отнюдь не подчиняло ему полностью органы местного самоуправления [6].

Благодаря ст. 60 «Положения о губернских и уездных земских учреждений» 1864 г. для работы в земские учреждения могли приглашаться служащие, специалисты нужных профессий. Именно элита, интеллигенция, как в своё время ее называли «третий элемент», сыграла огромную роль в развитии городов и земств. Был значительно улучшен уровень здравоохранения, образования, развивалась экономика в регионах и на местах. Управление в стране стало более эффективным т.к. мелкие бытовые вопросы решались самостоятельно. Но, несмотря на это «Положение о губернских и уездных земских учреждений» 1864 г и «Городовое положение» 1870 г. не были достаточно проработаны и продуманы. Власть на местах была очень ограничена, т.к. обладала лишь функциями исполнительной власти, занимаясь решением бытовых и хозяйственных вопросов. Отсутствовала единая правительственная политика в отношении местного самоуправления [2]. Земские учреждения не входили в общую систему государственного управления. Все эти положения не позволили сформировать последовательную централизованную систему управления государством. И все же реформы местного самоуправления Александра II послужили своеобразным толчком для развития ответственности людей и власти за свои решения.