Фундаментальные основы конституционного правотворчества в современных условиях

В современных условиях основополагающей основой конституционного правотворчества является научное обоснование целей и задач, которые должны быть достигнуты в результате действия Конституции.

Для этого формируется система принципов конституционного правотворчества [1]. В своей совокупности они должны отражать представление о Конституции Кыргызской Республики, как о нормативном правовом акте высшей юридической силы, который является своеобразным признаком государственности, юридическим фундаментом государственной и общественной жизни, главным источником национальной системы права.

Это достигается за счет того, что в ней закрепляются и гарантируются государством основные права и свободы человека и гражданина, устанавливаются основы конституционного строя, а также структура и взаимодействие между собой представительной, исполнительной и судебной ветвей власти, статус и полномочия Прези- дента и Правительства Кыргызской Республики и т.д.

Вместе с тем, как отмечается в Научнопрактическом комментарии к Конституции Кыргызской Республики, процесс принятия поправок к Конституции КР урегулирован соответствующим законом, тогда как предшествующий ему этап предпро-ектной деятельности конституционного правотворчества нормативно не закреплен, теоретически не разработан и не включен в официальную структуру конституционного правотворчества [1].

Предпроектный этап имеет исключительную важность, поскольку именно с ним связано принятие решения о необходимости внесения поправок в Конституцию КР. На данном этапе правотворческий орган изучает практику применения ее норм, их эффективность, выявляет общественную потребность внесения в них поправок. При этом обобщаются и используются предложения государственных органов, общественных организаций, граждан, а также научных организаций, ученых и специалистов в области государственного управления и правоприменения. Необходимость урегулирования всех этих отношений не вызывает сомнений, что и обусловливает потребность издания Закона Кыргызской Республики «О конституционном мониторинге». Такого мнения придерживаются и российские ученые, к примеру Д.С. Дерхо [1].

С принятием такого законотворческого акта будет урегулирован весь процесс конституционного правотворчества – с момента выявления потребности внесения поправок в Конституцию КР до воплощения в конкретных ее нормах необходимых изменений.

Конституционное правотворчество в широком смысле осуществляется в целях конкретизации конституционных норм, что обусловливает формирование отраслей права, в первую очередь конституционной отрасли, и одновременно юридической науки, изучающей закрепление основных принципов демократии и организации политической власти в стране.

Конкретизирующее конституционное правотворчество осуществляется не только в силу предписаний Конституции КР, но и в целях «адаптации универсальных положений Конституции к более частным случаям их соблюдения, исполнения, использования или применения, придания нормам необходимой степени формальной определенности, установления процедуры их осуществления, а также юридической ответственности за неисполнение тех или иных положений».

В юридической литературе отмечается, что «конкретизация, несомненно, является объективным свойством правового регулирования, без которого оно вряд ли может быть эффективным регулятором общественных отношений, функционировать и развиваться вообще. Природа правовой конкретизации - в неопределенной природе его норм». Таким образом, конкретизация конституционных норм является необходимым способом раскрытия заложенного в них содержания и придания им способности быть реализованным в ходе правоприменения.

Ключевой особенностью конституционного правотворчества является то, что оно осуществляется практически только в форме законотворчества. Другие виды конституционного нормотворчества Конституция КР не допускает.

Однако это не исключает возможность толкования субъектом конституционного правотворчества конституционных предписаний, что может порождать определенные недостатки законов, издаваемых во исполнение требований Конституции КР.

Эти недостатки могут проистекать из различных причин:

• 1)    ошибочного понимания смысла той или иной нормы Основного закона;

• 2)    не обоснованного научными выводами представления субъекта конституционного правотворчества о перспективах развития общества;

• 3)    реализации лоббированных интересов определенной группы лиц;

• 4)    отсутствия правовой регламентации предпроектной деятельности субъектов правотворчества в урегулировании общественных отношений, на которые прямо указывает Конституция КР;

• 5)    упрощенного подхода при выборе вектора конституционного правотворчества, когда предпочтение отдается урегулированию сложившейся временной ситуации без учета имеющейся конституционной целесообразности, и т.д.

Наиболее сложным моментом реализации конституционных требований в конкретизирующем законодательстве является закрепление таких ее категорий, как «правовое государство» и «социальное государство». Это обусловлено тем, что сама Конституция КР не раскрывает содержание данных понятий. Нет единства мнений и в их понимании ни в юридической науке, ни в практике реализации этих категорий.

Учитывая кризисный период современной экономики, нельзя не заметить, что социальные обязательства государство в основном исполняет, хотя и акцентируется внимание на персонификации тех, кому предназначена помощь государства. Думается, это временное явление (имеется в виду снижение социальной активности государства, а не усиление помощи прежде всего тем, кто в этом больше всего нуждается), которое пока не нарушило юридический смысл заложенного Конституцией КР (ст. 1) понятия «социальное государство».

Как справедливо отмечает М.В. Баглай, главное содержание понятия «социальное государство» состоит не в социальной политике того или иного правительства, а в «создании необратимой законодательной и административной структуры социальной деятельности государства, в результате чего социальное государство остается таким при всех правительствах» [2].

В процессе развивающего Конституцию Кыргызской Республики правотворчества закрепленная в ней структура социальной деятельности государства не нарушена, хотя Правительство и вынуждено с учетом экономических условий страны маневрировать, избирая рациональные способы решения социальной функции государства.

Более сложной видится проблема отражения в законодательстве требований, заключенных в категории «правовое государство». Правовым считается государство, вся деятельность которого основана на праве, а главная его цель - обеспечение прав и свобод человека.

Конкретизация данного понятия включает в себя большое количество признаков, которые с различных позиций характеризуют государство как объект всецелого подчинения праву, функционирующего в процессе реализации его норм во благо человека и всего общества.

Конкретизация конституционных норм осуществляется путем издания различных нормативных правовых актов: конституционных и обычных законов, указов Президента КР, постановлений Правительства КР, решений Конституционного Суда КР. В процессе правотворческой деятельности по изданию указанных нормативных правовых актов всегда должен соблюдаться принцип верховенства Конституции КР. Это значит, что ее предписания должны воплощаться в конкретизирующем акте абсолютно единично без каких-либо изменений, полностью исключая любую оправдывающую мотивацию (например, из желания повышения качества деятельно- сти того или иного государственного органа). В случае необходимости придания конституционным нормам более удачных формулировок и тем более расширения полномочий органов власти либо, наоборот, их ограничения требуется принятие поправки к Конституции КР.

Исходя из этого, конституционное правотворчество представляет собой многоуровневую систему формирования конституционного законодательства, фундаментом которого является Конституция КР. Закрепленные в ней принципы и приоритеты находят свое дальнейшее развитие и необходимые правовые формы в конкретизирующем законодательстве.

Конституционное правотворчество следует рассматривать в двух аспектах:

• 1)    в узком смысле, как деятельность по совершенствованию Основного закона.

• 2)    в широком смысле, как деятельность по конкретизации конституционных предписаний с целью формирования эффективной правовой системы, что придаст конституционным нормам конкретный юридический потенциал их реализуемости.

В последние годы различные государственные органы Кыргызской Республики предпринимают усилия по формированию системной, комплексной деятельности, связанной с оценкой, анализом, обобщением и прогнозом состояния законодательства и практики его применения, в которой научному сообществу отводится немаловажная роль.

Такое внимание к данной проблеме связано с тем, что уровень эффективности нормативного регулирования, а также правового обеспечения проводимых преобразований в целом остается достаточно низким. Это, безусловно, связано с рядом причин и факторов, среди которых имеют место обстоятельства как объективного, так и субъективного свойства.

Многие из них очевидны: это интенсификация правотворческого процесса, увеличение круга нормотворческих органов, интенсивное развитие правотворческой деятельности, законодательные ошибки и т.п.

Вместе с тем, рассуждая об этом, мы не должны забывать о том, что на эффективность право реализации оказывает влияние и такой серьезный фактор, как отсутствие в среде ученых единой концептуальнометодологической основы правотворчест-ва[1].

Правотворческий орган вправе принимать новые нормы лишь по отнесенным к его компетенции вопросам. Процесс принятия решения происходит в строгом соответствии с установленным специальным законом порядком. Право принимать решение этот орган не может передать никакому другому органу или лицу. Приниматься нормативный правовой акт должен в надлежащей форме и иметь все необходимые реквизиты.

Несоблюдение указанных положений влечет признание его полностью или частично недействующим. Законность правотворчества предполагает строгое исполнение правил юридической техники и субординации правовых актов.

Следует отметить, что в странах англосаксонской правовой системы, где приоритет принадлежит прецедентному праву и практике правоприменителей, формируется во многих случаях сначала субъективное право лиц в конкретных юридических ситуациях, спорах, которое в дальнейшем путем распространения данного прецедента на все аналогичные ситуации становится объективным правом. Это возможно потому, что основным типом пра-вопонимания в англо-саксонских правовых системах выступает социологическая теория права (в частности, правовой реализм как одно из направлений социологической концепции права), которая признает возможность и необходимость самостоятельного развития общества без вмешательства государства и самостоятельное формирование обществом новых правовых норм.

Конституционное правотворчество выступает заключительным, формализующим этапом правообразования. Оно представляет собой деятельность людей, в процессе которой праву придается формальная определенность, то есть, создаются нормы права. Правотворчество - это про- цесс осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер [3].

Правотворческая деятельность - это деятельность государственных органов, наделенных компетенцией по созданию, изменению и отмене юридических норм. В разные исторические периоды в разных странах правотворчество осуществлялось разными субъектами.

В зависимости от вида субъектов, осуществляющих правотворчество, можно выделить три основных способа:

• -    деятельность органов государства по созданию, изменению и отмене норм права.

Такими органами могут выступать монарх, парламенты, судебные органы. Этот способ правотворчества является наиболее распространенным. В том или ином государстве такой способ может признаваться единственно верным и правильным, а может сопровождаться и иными способами создания новых норм права. Когда создание, изменении или отмена норм права исходит исключительно от государства, когда государственные органы признаются единственными субъектами правотворчества, мы можем говорить о наличии позитивистского типа понимания права в качестве главенствующего в государстве.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что конституционное правотворчество осуществляется в целях конкретизации конституционных норм, что обусловливает формирование отраслей права, в первую очередь конституционной отрасли, и одновременно юридической науки, изучающей закрепление основных принципов демократии и организации политической власти в стране.

В Кыргызской Республике конкретизирующее конституционное правотворчество осуществляется не только в силу предписаний Конституции КР, но и в целях адаптации универсальных положений Конституции к более частным случаям их соблюдения, исполнения, использования или применения, придания нормам необходи- мой степени формальной определенности, установления процедуры их осуществления, а также юридической ответственности за неисполнение тех или иных положений.

Главной особенностью конституцион- осуществляется практически только в форме законотворчества. Другие виды конституционного нормотворчества Конституция Кыргызской Республики не допускает.

ного правотворчества является то, что оно