Функция местного самоуправления в сфере дошкольного и школьного образования: социально-правовой и финансовый контекст

Актуальность. Дошкольное и школьное образования являются важнейшими ступенями образовательного процесса для каждого ребенка в Российской Федерации и осуществляется в соответствующих образовательных учреждениях (детских садах, школах). В соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 15 и п. 13 ч. 1 ст. 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [1] (далее – ФЗ 2003 г.) к вопросам местного значения муниципального района, муниципального округа и городского округа относятся «организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, среднего общего образования» образования на территориях соответственно муниципального района и городского округа. Исходя из этого, бюджеты указанных видов муниципальных образований должны предусматривать выделение средств для решения указанных вопросов местного значения в сфере дошкольного и школьного образования (здесь и далее мы имеем в виду только муниципальные образовательные учреждения, где в основном дети получают соответствующее образование). Здесь же заметим, что сам закон ФЗ 2003 г. развивает соответствующие положения Конституции России 1993 г., где в ст. 12, главе 8 закрепляется фундаментальный принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе отсутствие административной соподчиненности органов местного самоуправления и органов государственной власти, соответственно указанные выше вопросы местного значения должны иметь плановое финансовое обеспечение из местных бюджетов и не быть зависимыми от внешнего финансирования. При этом в организации дошкольного и школьного образования имеется ряд неоднозначных позиций, связанных с финансированием деятельности детских садов и школ. В частности, нет достаточной ясности о том, в каких пределах органы местного самоуправления муниципального района, муниципального округа и городского округа обязаны финансировать расходы из местных бюджетов на решение вопросов местного значения по организации предоставления общедоступного и бесплатного образования.

Объекты исследования и их рассмотрение. Для прояснения ситуации необходимо прежде всего обратиться к ряду нормативно-правовых актов, регулирующих соответствующие публично-правовые отношения. Так, согласно п. 13 ч. 2 ст. 26.3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. [2] (далее – ФЗ 1999) к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации, осуществляемым за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено «обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации» [2].Этот перечень исчерпывающий, следовательно, финансирование по остальным позициям, вытекающим из ФЗ 2003 г., остается за местными бюджетами.

Как видно, указанным законом (ФЗ 1999 г.) сделаны исключения – они касаются расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов муниципальных образований. При этом данная правовая норма в такой же формулировке, как в ФЗ 1999 г., приведена федеральным законодателем также и в п. 3 ст. 8 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. [3] (далее – ФЗ об образова-нии).Сопоставление указанных норм в ФЗ 2003 г., ФЗ 1999 г. и ФЗ об образовании) показывает определенное противоречие по вопросам обеспечения гарантий предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного и школьного образования на территориях муниципального района, муниципального округа и городского округа, поскольку фактически такое образование финансируется сразу из двух бюджетов – местного бюджета и бюджета субъекта Федерации в виде субвенций.

Такой подход законодателя объясним – органы местной власти не в состоянии самостоятельно в полной мере осуществлять финансирование деятельности дошкольных образовательных учреждений. Причем «временная схема» (субвенции из бюджета субъекта Федерации) уже стала постоянной. Однако такое положение не согласуется с конституционными принципами самостоятельности местного самоуправления, о которых говорилось выше.

В результате такой раздвоенности ситуация с финансированием, и, как следствие, с организацией дошкольного и школьного образования уже длительное время остается очень сложной. Так, в свое время (2006 г.) решением городской Думы Краснодара была утверждена муниципальная целевая программа «Развитие дошкольного образования на территории муниципального образования город Краснодар» на 2006-2010 годы». Здесь, в частности, указывались проблемных вопросов, в частности, отмечается, что «медленно идет процесс освоения и введения инновационных образовательных программ и педагогических технологий в образовательных учреждениях, ухудшаются показатели состояния здоровья детей, особенно перед их поступлением в школу» [4]. При этом программой планировалось увеличение охвата детей дошкольным образованием до 80%. Но как это сделать, если в городе в результате интенсивного жилищного строительства в отдельных микрорайонах города резко изменилась загруженность дошкольных образовательных учреждений, и уже тогда требовались не менее 50 новых детсадов (при существовавших около 200). И с того времени ситуация лучше не стала. В целом по России по состоянию на 1 сентября 2013 г. в 56, 5 тысячах дошкольных образовательных организациях обучалось порядка 6,2 миллиона детей, очередь в детские сады составляла в целом 500 тысяч детей. Проблема, копившаяся годами и не решаемая на регионально-местном уровне, превратилась огромную задачу, для решения которой требовались весьма решительные меры. В таких условиях Правительством РФ по поручению Президента РФ были предприняты чрезвычайные меры – решено выделить целевым образом теперь уже из федерального бюджета только в 2013 г. 50 млрд рублей [5], и в дальнейшем, увеличивая федеральное финансирование, к 1 января 2016 г. предполагалось закрыть полностью эту проблему.

Однако, несмотря на огромные вложения средств из федерального бюджета, в результате чего ситуация несколько улучшилась, проблема с нехваткой мест в дошкольных учреждениях к 2016 г. не была решена, собственно, в нереальности этих планов мало сомневался. В настоящее время в связи прежде всего миграционными процессами (отток населения от отдаленных мест в города европейской части России и крупные города Сибири) данная проблема вновь становится актуальной. И вновь Правительство РФ определяет чрезвычайные, по сути, меры, направляя целевым образом субсидии из федерального бюджета в размере 36 млрд рублей для 83 регионов России. Вновь звучат весьма оптимистические заверения – так, от имени Правительства было заявлено, что очереди в ясли исчезнут к 2021 г. [6].

Такой способ несистемного финансирования перманентно возникающей острейшей социальной проблемы (она касается не только детсадов, но и школ) представляется неэффективным, тем более, что акцент все больше делается не на строительство новых учреждений, а на уплотнение, в том числе путём пристроек, действующих, что заведомо ухудшает условия пребывания в них детей. Он не способствует развитию инициативы на местах, поскольку порождает не просто патерналистское [7, с. 199], а иждивенческое настроение – дескать, никуда государство не денется, все равно выделит деньги. Нужно отметить еще нечеткость регулирования внебюджетного финансирования образовательных учреждений, а равно негативную практику «добровольной» помощи от родителей (этот аспект мы не рассматриваем). Комментируя этот сложившийся порядок финансирования дошкольного и школьного образования, Н.В. Коваленко справедливо отмечает: «получается, что те муниципальные образования, которые работали в этом направлении плохо, оказались в выигрыше, поскольку им полностью предоставили финансирование в данной сфере, а те, которые пытались решить данную проблему, изыскивая резервы в собственном местном бюджете и экономя на других статьях бюджетных расходов ради того, чтобы жители их муниципальных образований быстрее и в полной мере реализовали свое социальноэкономическое право на дошкольное образование, оказались в проигрыше» [8, с. 97]. Об очень сложном положении с реализацией местным самоуправлением образовательной функции пишут и другие авторы, причем, с весьма характерными названиями публикаций, например, статья М.М. Поташкина [9]. Здесь же заметим, что помимо этого, установленный предельно короткий и явно нереальный срок решения проблемы дошкольных организаций (сначала до 1 января 2016 г., а теперь до 1 января 2021 г.) понуждает органы местного самоуправления ставить на первый план освоение выделяемых средств в ущерб качеству строительства, и по-прежнему увеличение финансирования на образования стоит в повестке дня едва ли не во всех муниципальных образованиях [10].

Выводы. С учетом изложенного представляется, что законодателю нужно делать выбор – либо передача вопроса местного значения о дошкольном и школьном образовании полностью из муниципального уровня в ведение субъекта Федерации (как, например, это было сделано с опекой и попечительством), либо таким образом изменить налоговую политику, чтобы органы местного самоуправления могли получать достаточно собственных бюджетных доходов и полностью сами финансировали сферу образования. Из указанных двух вариантов более реальным является, конечно, первый (второй возможен, очевидно, в неблизкой перспективе). Отдельно следует, на наш взгляд, выделять вопрос о строительстве новых дошкольных и школьных образовательных учреждений – это будет разовая финансовая помощь, которая не изменит существа местного самоуправления, и здесь представляется целесообразным создавать в субъектах Федерации специализированные государствен- ные унитарные предприятия, которые бы могли бы, во-первых, осуществлять строительство на условиях прозрачного финансирования и, что не менее важно, обеспечивать надлежащее качество объектов.