Функциональная направленность парламента в системе представительной демократии

Summary: The article considers the functions of parliament in the system of representative democracy. It is concluded that the latent functions of the parliament can be a consequence of its incorrect functioning. Also, the author notes that the regional parliament functions exceed the limits of the functions stipulated by the normative legal acts.

Прежде чем приступить к анализу функций законодательных (представительных) органов субъектов РФ, необходимо определиться, что представляют собой законодательная ветвь власти и субъекты Федерации, для того чтобы понимать взаимосвязь между ними. Начнем с того, что, по мнению Г.Ф. Чиркина, «публичная нормотворческая власть представлена актами государственной власти, государствоподобной власти субъектов Федерации» [1, c. 47]. Важно отметить, что в России правовые акты субъектов РФ считаются актами государственной власти. В частности, нам говорит об этом статья 77 Конституции РФ. По вопросу о характере публичной власти субъектов РФ в науке есть разные взгляды. Достаточно правомерно выглядит позиция Г.Ф. Чиркина, согласно которой «…города федерального значения или автономные образования государствами не являются... и, следовательно, их собственную власть в пределах их полномочий вряд ли верно называть государственной» [2, c. 47].

Можно согласиться с предположением о том, что власть субъектов РФ нельзя в полном смысле слова назвать государственной, она скорее государствоподобная, но в то же время данное предположение можно подвергнуть сомнению из-за того, что государствоподобной она является в отношении вопросов, не касающихся совместного ведения.

Рассматривая отдельно законодательную ветвь, стоит обратить внимание прежде всего на то, что законодательство субъектов в полной мере должно соответствовать федеральным нормам права, а точнее федеральным законам. Исходя из этого положения, видно, что теряется смысл разделения государственной законодательной власти субъекта Федерации и федерального центра. Можно предположить, что подобное разделение власти на власть федерации и субъекта Федерации является ненаучным. Солидаризируясь с позицией Г.Ф. Чиркина по вопросу законодательной власти, можно объяснить это следующими утверждениями: 1. «У субъектов Федерации нет собственных ветвей государственной власти» [3, c. 64]. 2. На территории субъектов действуют органы ветвей государственной власти Федерации. 3. «Каждый субъект Федерации обладает своей долей публичной квазигосударственной власти в рамках федеральной конституции и организованный в форме государственного образования» [4, c. 63].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что субъект Федерации представляет собой определенную форму государственного образования, но не отдельную, «обособленную» власть субъекта Федерации. В то же время необходимость выделения законодательной ветви власти субъекта Федерации не теряет своей значимости прежде всего в вопросах законодательной деятельности. В целом можно согласиться с мнением Г.Ф. Чиркина о том, что «территориальные масштабы действия нормотворчества различных видов публичной власти, содержание их полномочий и, следовательно, их актов неодинаковы. Правовые акты органов муниципального образования, решения, принятые на его референдуме, действуют лишь в его пределах. Общегосударственное нормотворчество осуществляется особым видом публичной власти – государственной властью» [5, c. 48]. Все это в полной мере можно отнести к законодательной (представительной) власти.

Перейдем к рассмотрению законодательных (представительных) органов на уровне субъектов РФ. Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев и А.Г. Чернявский отмечают, что «представительный орган регионального уровня является органом государственной власти субъекта РФ» [6, c. 352]. К данному выводу можно прийти, исходя из отдельных статей Конституции. В частности, в п. 2 ст. 1 говорится о том, что «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Согласно ст. 65 Конституции РФ, в составе РФ находятся шесть видов субъектов. В каждом субъекте, независимо от его статуса, существуют свои представительные органы. А.А. Агеев отмечает, что «среди законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ выделяются различные статусы» [7, c. 4]. Для анализа представительных органов субъектов значимым является определение возможных различий между ними. В обобщенном виде это могут быть следующие различия: число депутатов, легислатура или срок полномочий, а также период деятельности избранного представительного органа, структура. Следует отметить, что законодательство субъектов конкретизирует данные параметры. В первую очередь к ним относятся конституции республик, уставы областей и другие основные законы.

Соглашаясь с мнением С. Шейбы о том, что «системно-структурное положение парламента в государственном механизме связано с осуществлением им законодательной власти» [8, c. 103], надо отметить, что ученые выделяют различные функции парламента.

Большинство исследователей выделяют три основные функции, к которым, помимо законодательной, относятся контрольная и представительная функции. При этом некоторые авторы обращают внимание на то, что существуют латентные функции парламента, и пользуются терминологией представителя структурного функционализма Р. Мертона. Например, «явными функциями Р. Мертон считал те, которые формально закреплены за региональным парламентом, то есть отождествляются с первоначальными, всем известными целями его создания. Однако есть функции, которые, согласно той же терминологии Р. Мертона, могут быть отнесены к функциям латентного характера. Они, как правило, не зафиксированы формально» [9, c. 35]. Следовательно, согласно данной теории структурного функционализма, все функции регионального парламента можно разделить на явные и латентные.

На наш взгляд, необходимость разделения функций парламента на явные и латентные вызывает сомнения. Это объясняется тем, что «...официальные документы не отражают латентную функциональность регионального парламента, т. е. непреднамеренные последствия его деятельности» [10, c. 35]. Э.С. Черная подразумевает под латентными функциями непреднамеренные последствия деятельности. Данная формулировка в определенной степени является ошибочной и требует конкретизации. Очевидно, что не все непреднамеренные последствия деятельности парламента являются функциональными. Необходимо определить, что представляет собой явная функция, латентная функция и непреднамеренные последствия. Следует сразу уточнить, что понятие «непреднамеренные последствия» не тождественно понятию «латентной функции». Можно согласиться с позицией С.А. Кравченко относительно явных и латентных функций: «явная функция – открыто проявляющаяся, осознаваемая функция. Латентная функция – открыто не проявляющаяся функция. Непреднамеренные последствия... последствия от латентных функций, от дисфункциональности институтов для определенной системы, а также нефункциональные последствия» [11, c. 481].

Таким образом, можно предположить, что латентные функции парламента субъекта Федерации могут являться следствием его неправильного функционирования. Предположительно, что чем более совершенен механизм работы парламента, тем меньше в его деятельности должно быть непреднамеренных последствий, являющихся следствием латентных функций. Это объясняется тем, что деятельность представительных органов власти должна носить открытый характер и быть направлена на достижение устойчивого развития, что никак не связано с непреднамеренными последствиями. Важно отметить, что те функции, которые некоторые исследователи относят к латентным, могут являться подфункциями явных функций, так как представляется возможным определить последствия явных функций. Латентная функция в деятельности парламента, на наш взгляд, это та функция, которая не является следствием явной функции и является самостоятельной и непредсказуемой по отношению к деятельности парламента. Если данная деятельность парламента носит открытый характер, то количество латентных функций в его деятельности должно быть по возможности ограничено.

Возвращаясь к формальным функциям парламента субъекта Федерации, следует отметить, что они закреплены в гл. 2 п. 1 ст. 5 Федерального закона № 184. Так, «1. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации: а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему» и т. д. В итоге можно прийти к выводу о том, что функции парламента региона выходят за рамки функций, зафиксированных в нормативно-правовых актах.

Ссылки:

• 1.    Чиркин В.Е. Законодательная власть. М., 2008.

• 2.   Там же.

• 3.   Там же.

• 4.   Там же.

• 5.   Там же.

• 6.    Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П., Чернявский А.Г. Конституционное право современной России. М., 2001.

• 7.    Агеев А.А. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ: проблемы формирования и функционирования. Волгоград, 2002.

• 8.    Шейба С. Теоретико-правовые аспекты функционирования представительного (законодательного) органа власти в субъектах Российской Федерации // Право и управление. XXI век. 2009. № 4. С. 103–108.

• 9.    Черная Э.С. Функциональность регионального парламента в современной России // Власть. 2011. № 8. С. 34–36. 10. Там же.

• 11.    Кравченко С.А. Социология: парадигмы через призму социологического воображения. М., 2007.