Функциональный подход как ключ к пониманию современного административного и административно-процессуального законодательства в Российской Федерации

В настоящее время в учебной литературе по административному праву в качестве базового подхода к пониманию современной системы административных правоотношений, как правило, используется отраслевой подход, разработанный в советское время¹, за исключением отдельных изданий².

С позиции отраслевого подхода специфика структуры системы административных правоотношений раскрывается в особенной части административного права посредством выделения отраслей и сфер государственного управления исходя из того, что государственное управление рассматривается в качестве практической деятельности особой группы органов, которые в советский период назывались органами государственного управления в соответствии с положениями Конституций (1918 г., 1925 г., 1937 г., 1978 г.).

Следует подчеркнуть, что в нормах советских Конституций, предопределивших отраслевой подход, принцип разделения государственной власти на органы законодательной, исполнительной и судебной власти не призна- вался. Так называемые органы государственного управления лишь отграничивались от высших органов государственной власти, по сути, осуществляющих функции органов законодательной власти (например, таким органом был Верховный Совет РСФСР3). Органы государственного управления, в свою очередь, подразделялись на органы общего управления делами государства (Совет Народных Комиссаров4, Совет Министров РСФСР5, правомочные решать все вопросы государственного управления) и органы, создаваемые для непосредственного руководства отдельными отраслями государственного управления – народные комиссариаты6 и министерства7. Органы государственного управления функционировали в условиях государственной и колхозно-кооперативной собственности8, отрицания частной собственности9 и были ориентированы на охрану правопорядка, интересов общества, а затем уже охрану прав и свобод граждан10.

Между тем в настоящее время под воздействием норм Конституции Российской Федерации и на основании норм отечественного административного и административно-процессуального законодательства сложилась современная система административных правоотношений, совершенно иная в своих границах, по структуре и содержанию, чем в советский период в силу следующих наиболее существенных положений.

Во-первых, ст. 10 Конституция РФ закрепляет принцип разделения государственной власти на исполнительную, судебную, законодательную, в рамках которого признает самостоятельность органов исполнительной власти от органов судебной и законодательной власти . При таком подходе ст. 18 Конституции РФ признает права и свободы человека и гражданина в качестве

_____________ КОНСТИТУЦИОННОЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО единого критерия, определяющего смысл и содержание деятельности указанных органов.

Во-вторых, согласно ст. 12, 131, 132 Конституции РФ из современной системы органов государственной власти выделяются органы местного самоуправления, которые могут наделяться отдельными государственными полномочиями, осуществляемыми под контролем государства.

В-третьих, согласно ст. 8 Конституции РФ, право частной собственности признается и защищается государством наравне с государственной, муниципальной и иной собственностью.

В-четвертых, в ст. 72 Конституции РФ предоставлена возможность формирования административного и административно-процессуального законодательства Российской Федерацией совместно с субъектами РФ. Каких-либо предпосылок для создания и функционирования группы органов государственного управления Конституция РФ не устанавливает.

Обобщая приведенные обстоятельства, можно сделать вывод, что в условиях развивающейся системы отношений частной собственности современные задачи административно-правового регулирования призваны от имени Российской Федерации и субъектов РФ решать главным образом органы исполнительной власти, осуществляющие административно-публичные полномочия, а также наделяемые законом отдельными государственными (административно-публичными) полномочиями органы местного самоуправления и организации, которым федеральным законодательством предоставляется статус государственного или иного публичного органа. С учетом сложившихся особенностей наделения административно-публичными полномочиями органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также организаций предлагается перечисленные органы и организации в обобщенном виде называть административно-публичными органами.

Сделанный вывод указывает на необходимость коренного переосмысления лидирующей роли отраслевого подхода к пониманию современной системы административных правоотношений, а также структуры сформировавшегося в постсоветский период административного и административнопроцессуального законодательства.

По нашему убеждению, ключом к пониманию структуры отечественного административного и административно-процессуального законодательства может служить функциональный подход, который предлагается построить на двух исходных положениях, предопределенных конституционными нормами.

• 1.    Современное административное право – специальное юридическое средство обеспечения исполнения федерального законодательства и законо-

• дательства субъектов РФ в целях достижения баланса (равновесия) прав и законных интересов публичных образований (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований), которые предлагается называть публичными правами и законными интересами, с правами и законными интересами физических лиц и организаций, которые логично называть частными правами и законными интересами.

• 2.    Административные правоотношения по своей природе являются отношениями, в которых закрепляется юридическое неравенство участников и поэтому в них так или иначе проявляется публичная целенаправленность, которая состоит в доминировании в данных правоотношениях целей, поставленных публичными образованиями перед административно-публичным органами в системе частных и публичных прав, законных интересов.

При помощи специальных критериев и анализа действующего административного и административно-процессуального законодательства предлагается определить отдельные устойчивые направления современного административно-правового регулирования, в рамках которых формируются обособленные функциональные сферы административных правоотношений.

При таком подходе в зависимости от характера взаимодействия участников административных правоотношений представляется необходимым выделить три базовые функциональные сферы, а именно:

• 1.    Сфера административно-публичных правоотношений - сфера взаимодействия административно-публичных органов с иными органами, физическими лицами, организациями, которые не находятся в организационном (служебном) подчинении административно-публичных органов.

• 2.    Сфера административно-организационных правоотношений -сфера взаимодействия территориальных органов, структурных подразделений и должностных лиц административно-публичных органов, которые находятся между собой в организационном (служебном) подчинении.

• 3.    Сфера публичного взаимодействия граждан и организаций – сфера взаимодействия физических лиц и/или организаций без непосредственного участия, но под контролем административно-публичных органов.

Сфера административно-публичных правоотношений, в свою очередь, делится в зависимости от целей, поставленных публичными образованиями перед административно-публичными органами в системе частных и публичных прав, законных интересов, следующим образом.

Во-первых, логично выделить функциональные сферы с непосредственным участием административно-публичных органов, сформировавшиеся в структуре административно-распорядительной деятельности госу- дарства (нацелены на обеспечение взаимосвязи и согласованности частных и публичных прав, законных интересов). В том числе: 1) сфера административного правопредоставления – сфера предоставления административнопубличными органами физическим лицам и организациям на основании их обращений предусмотренным законом прав на материальные и нематериальные блага, имеющие публичное значение11; 2) сфера административного нормотворчества – сфера издания (принятия) на основании и во исполнение норм законов органами исполнительной власти, а также иными административно-публичными органами нормативных правовых актов, регулирующих административные правоотношения)12; 3) сфера административного обязывания – сфера возложения административно-публичными органами на физических лиц и организаций публичных обязанностей, обеспечения исполнения таких обязанностей13; 4) сфера административного стимулирования – сфера побуждения административно-публичными органами физических лиц и организаций к совершению действий, имеющих публичное значение и одобряемых государством14.

Во-вторых, целесообразно говорить о функциональных сферах с непосредственным участием административно-публичных органов, сформировавшихся в структуре административно-охранительной деятельности государства (нацелены на обеспечение охраны и защиты прав, законных интересов). В том числе: 1) сфера административного санкционирования – сфера официального разрешения, одобрения, признания правильными, верными отдельных правомерных видов деятельности (действий) физических лиц и организаций, создающих публично значимую угрозу (т.е. создающих опасность, вероятную возможность причинения вреда, как частным, так и публичным правам, законным интересам15; 2) сфера противодействия административным деликтам – сфера предупреждения, выявления, пресечения, устранения последствий административных правонарушений, а также иных правонарушений, влекущих возникновение административных правоотношений, в частности, нарушений антимонопольного законодательства, нарушений банковского законодательства, иных нарушений обязательных требова-ний16; 3) сфера разрешения административно-правовых споров – сфера административно-правовой защиты прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций от неправомерных или необоснованных административно-правовых действий (бездействий) и решений административнопубличных органов, их должностных лиц17; 4) сфера административнопринудительного исполнения публичных обязанностей – сфера принудительного исполнения судебных и административно-правовых актов, в которых установлены публичные обязанности физического лица или организации18; 5) сфера противодействия административно-правовым казусам (сфера предупреждения, выявления, нейтрализации чрезвычайных и иных общественно опасных ситуаций, влекущих возникновение административных правоотношений – административно-правовых казусов (аварий, пожаров, дорожнотранспортных происшествий и т.д.).

Используя выдвинутый подход, предлагается выделить функциональные сферы публичного взаимодействия граждан и организаций, сформировавшиеся без непосредственного участия, но под контролем административно-публичных органов, а именно: 1) сфера административных правоотношений, в которых административные органы (администрации) коммерческих и некоммерческих организаций оказывают властное воздействие на поведение подчиненных физических лиц, подразделений и организаций, направленное на обеспечение исполнения данными лицами, подразделе- ниями и организациями норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ19; 2) сфера административных правоотношений, в которых отдельные организации, не являющиеся административно-публичными органами, но наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями оказывают властное воздействие на поведение иных не подчиненных им организационно физических лиц и организаций, направленное на обеспечение исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ20; 3) сфера административных правоотношений, в которых реализуются взаимные права и обязанности физических лиц и организаций, возникающие в ходе их публичного общения и взаимодействия по поводу обеспечения исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ21.

Обобщая изложенное, следует отметить, что функциональный подход к пониманию современной системы административных правоотношений объективно раскрывает границы, структуру и содержание данных правоотношений, сложившиеся под воздействием Конституции Российской Федерации и поэтому позволяет индивидуализировать административно-правовой статус граждан, организаций, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, иных участников административных правоотношений.

Данный подход эффективен для научно обоснованного формирования и систематизации административного законодательства во взаимосвязи с административно-процессуальным законодательством, разграничения административного права и административно-процессуального права.

Внедрение предлагаемого функционального подхода в преподавании административного права позволит готовить юристов, уверенно ориентирующихся в системе современного административного законодательстве, административных и судебно-административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.