Гарантии защиты прав собственника при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Неприкосновенность частной собственности – фундаментальный принцип всего отечественного гражданского законодательства. Он предусмотрен ст. 35 Конституции РФ и ст. 1 ГК РФ. Провозглашается право каждого гражданина иметь в собственности имущество, владеть, пользоваться и распоряжаться им в своем интересе. Сама идея собственности, по мнению К.П. Победоносцева, выражает живую, неразрывную и безусловную связь человека с вещью [1, с. 199]. Тем самым человек заинтересован в обеспечении защиты своего имущества, воспрепятствовании любому неправомерному вмешательству в частную сферу граждан. Государство также поддерживает реализацию данного конституционного принципа, поскольку он положительно влияет на стабильное развитие национальной экономики. Между тем закон предусматривает право органов государственной и муниципальной власти удовлетворить публичный интерес путем изъятия земельных участков из частной собственности. Данный механизм конкретизируется в нормах ГК РФ (ст. 279–282) и ЗК РФ (ст. 46 и гл. VIII.1). В соответствии со ст. 35 Конституции РФ изъятие имущества вне воли собственника допускается лишь на основании решения суда. При реализации данного ограничения права собственности крайне важно соблюдать баланс частных и публичных интересов. К сожалению, органы власти часто злоупотребляют своими полномочиями при реализации данного правомочия. В связи с чем необходимо проанализировать существующие гарантии защиты прав собственников при подобном изъятии их имущества.

Дискуссия о правовой природе института изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Правовая природа института изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд неоднозначна. С одной стороны, соответствующие решения принимаются и исходят от органов публичной власти. Градостроительный кодекс РФ (далее – ГрК РФ) предусматривает специальную процедуру по подготовке проектов планировки и межевания территории. Собственник заведомо находится в невыгодном положении, поскольку закон не предусматривает возможности оспорить административное решение об изъятии. Необходимость в отчуждении обусловлена наличием публичного интереса и направлена на реализацию функций социального государства. В связи с чем некоторые авторы выступают за квалификацию изъятия собственности как института публичного права [2, с. 91].

С другой стороны, частноправовой характер института изъятия земельных участков обусловлен закреплением соответствующих норм в ГК РФ. Статьи 2 и 124 ГК РФ позволяют публично-правовым образованиям, к которым относятся Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, участвовать в гражданских правоотношениях наравне с гражданами и юридическими лицами. Тем самым реализуется принцип равенства сторон. Также действующий механизм изъятия в качестве приоритета устанавливает заключение сторонами соглашения о добровольном отчуждении имущества в пользу государства и присуждении компенсации за причиненный ущерб. В этой связи некоторые авторы классифицируют данные правоотношения как специфичную форму договора купли-продажи, поскольку оферта исходит только со стороны покупателя (публично-правового образования) [3, с. 12].

Публично-правовое регулирование рассматриваемого института направлено на закрепление целей удовлетворения публичного интереса, а также процедуры изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. При этом частноправовые нормы закрепляют гарантии защиты субъективных прав при отчуждении органами власти спорного имущества. Конституционный Суд РФ отмечает, что их реализация обусловлена как принципом свободы договора, так и публично-правовым характером такой сделки1. Приоритетной формой изъятия имущества в пользу государства должно являться добровольное заключение соглашения. Поэтому данный механизм отчуждения земельных участков следует классифицировать как частноправовые отношения, осложненные участием в них публично-правовых организаций, наличием публичного интереса.

О существовании подобных правоотношений высказывался Б.Б. Черепахин [4, с. 117].

Исключительный характер изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Изъятие земельных участков следует воспринимать как отступление от общего правопорядка, предусматривающего неприкосновенность частной собственности. По мнению Т.В. Кашаниной, подобного рода исключения позволяют придать некоторую гибкость и приспособляемость жесткой правовой регламентации, приспособить общую норму к особо оправданным случаям [5, с. 207]. При этом их использование должно быть вдумчивым и обоснованным. Государство не должно злоупотреблять своим правом на изъятие собственности, не имея на то весомых оснований. Необходимо поддерживать гармоничные взаимоотношения, основанные на доверии друг к другу. По справедливому замечанию М.С. Венецианова, «институт экспроприации2 является балансом, посредством которого сохраняется равновесие между самостоятельностью частного лица и благосостоянием целого общества» [6, с. 218]. С учетом исключительного характера изъятия земельных участков для публичных нужд текущее нормативное регулирование предусматривает гарантии для обеспечения защиты прав собственников. Такие гарантии можно дифференцировать по двум критериям: целевой характер строительства (общеполезность) и необходимость равноценного и предварительного возмещения ущерба собственнику (присуждение компенсации).

Общеполезность изъятия земельных участков

В соответствии с законодательством решение об изъятии земельных участков органами власти должно быть принято исключительно в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд. Поскольку данное понятие в законодательстве не раскрывается, в доктрине используется синонимичный термин «публичный интерес». В.Ф. Яковлев определял его как совокупность интересов граждан государства [7, с. 167]. С ним солидарен В.С. Дорохин, характеризующий публичный интерес как признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития [8, с. 65]. В соответствии п. 75 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 253 публичным интересом является совокупность интересов неопределенного круга лиц, направленных на обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, обороны и безопасности государства, а также охраны окружающей природной среды. Тем самым отметим наличие социально направленных потребностей в государстве, для удовлетворения которых необходимо произвести вынужденное изъятие собственности.

Перечень допустимых оснований для изъятия земельных участков установлен ст. 49 ЗК РФ. К ним, в частности, относятся исполнение международных договоров Российской Федерации, строительство и реконструкция инфраструктурных объектов государственного или местного значения при отсутствии иных вариантов реализации поставленных целей. Такая формулировка свидетельствует о необходимости исходить из минимально допустимого ущерба фундаментальному принципу неприкосновенности частной собственности. При этом ст. 49 ЗК РФ допускает возможность изъятия имущества по иным основаниям, предусмотренным федеральным законодательством. Так, ст. 65 ГрК РФ позволяет отчуждать собственность в целях комплексного развития территории, необходимого для качественного улучшения определенного района, сноса ветхих зданий, строительства новых объектов. Также можно вспомнить утверждение специального федерального закона, регулирующего изъятие в упрощенном порядке земельных участков в г. Сочи для строительства объектов к Олимпиаде 2014 г.4 В каждом случае важно устанавливать наличие публичного интереса и отсутствие иных способов реализации поставленных перед государством задач, иначе изъятие имущества приведет к нарушению конституционных гарантий о неприкосновенности собственности.

Несмотря на открытый перечень целей изъятия земельных участков, предусмотренный законодательством, публично-правовые образования должны доказать необходимость таких действий. По мнению А.Г. Карапетова, С.В. Сарбаша и А.О. Рыбалова, критически важным является определение справедливых границ публичного интереса, поскольку ложно понятый публичный интерес угрожает фундаментальному конституционному принципу5. Как уже было отмечено ранее, подготовка соответствующих документов в виде проектов планировки территории и межевания регулируется нормами публичного права. В соответствии со ст. 42 и 43 ГрК РФ они требуются для выделения элементов планировочной структуры, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Обязательным условием является информирование заинтересованных лиц путем проведения публичных слушаний и размещения соответствующих документов в печатных изданиях и сети Интернет. Тем самым собственникам предоставляется теоретическая возможность еще на этапе проектирования повлиять на вероятный исход по изъятию их имущества.

Однако сами по себе планировочные документы не обладают силой нормативно-правовых актов, поскольку не содержат властных предписаний. Они направлены на установление потенциального вектора развития определенной территории и ознакомление заинтересованных лиц с соответствующей инициативой. Верховный Суд РФ отмечал, что они не могут являться доказательством наличия публичного интереса и быть основанием для отчуждения собственности для государственных и муниципальных нужд6. Данным функционалом обладает решение об изъятии собственности, принятое уполномоченным органом и имеющее юридическое значение. Тем самым нормы публичного права предусматривают строгую регламентацию принудительного выкупа имущества. Это требуется для подтверждения воли публично-правового органа на реализацию социально направленных проектов и отсутствия возможности избежать нарушения конституционных прав собственника. Добавим, что нарушение процедуры не должно лишать собственника возможности получить компенсацию ущерба. Подобный вывод подтверждается п. 4 обзора судебной практики Верховного Суда РФ7.

Дополнительно следует отметить обязательное требование об уведомлении собственников путем направления им проекта соглашения о добровольном отчуждении земельных участков. В случае отсутствия ответа в течение 90 дней применяется административный механизм принудительного изъятия спорных земельных участков в судебном порядке. В отношении приоритетных проектов по модернизации и расширению инфраструктуры данный срок уменьшен и составляет 45 суток. Тем самым возникает неоднозначная коллизия: защита интересов собственника сужается до определения стоимости возмещения ущерба, непосредственно сам факт изъятия оспорить невозможно, особенно при реализации крупных и амбициозных инфраструктурных проектов.

Механизм компенсации ущерба

Второй критерий гарантии для обеспечения защиты прав собственников касается необходимости присуждения пострадавшему собственнику предварительного и равноценного возмещения. Несмотря на закрепление данного императивного требования в ст. 35 Конституции РФ, на практике возникают трудности с его реализацией. В соответствии со ст. 56.8 ЗК РФ данный вид денежной компенсации складывается из рыночной стоимости земельного участка, убытков и упущенной выгоды, понесенных собственником в связи с невозможностью владения. Требования к оценке установлены Федеральным зако- ном от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ8 и указанной статьей ЗК РФ, согласно п. 7 которой выкупная стоимость земельного участка должна быть определена не позднее чем за 60 дней до даты направления собственнику соглашения о добровольном отчуждении участка. Тем самым реализуется предварительный характер возмещения. Оно должно быть своевременно подсчитано для выплаты компенсации. Однако следует отметить подвижный характер формирования рыночной стоимости земельных участков, на которую влияет огромное количество экономических факторов, в том числе инфляция, в связи с чем сумма возмещения в разные периоды будет отличаться. Порой разница может быть существенной для правообладателя. Поэтому фактическая сумма возмещения ущерба должна быть подсчитана на день отчуждения права собственности.

Также важно учитывать все возможные аспекты, которые имеют значение для собственника, в частности потребительские характеристики земельного участка. Отметим, что для многих собственников спорное имущество может приобрести ценностный характер, исключающий его отчуждение. По мнению Г.А. Гаджиева, вместе с рыночной стоимостью имущества лицо может учитывать неосязаемую, лишь ему известную субъективную стоимость [9, с. 11]. Такие блага именуются мериторными (merit goods), их оценивание само по себе привносит риски для значительной группы людей, уменьшает их полезность. Поэтому при изъятии земельных участков нужно максимально минимизировать возможные издержки пострадавших собственников. В частности, при отсутствии у потерпевшего правообладателя иного места проживания в соглашении допускается предусмотреть возможность предоставления ему схожего по параметрам земельного участка взамен утраченного. Учитывая ущерб, связанный с отчуждением собственности, размер компенсации должен быть полным и справедливым. Согласимся с М.А. Егоровой, Н.Ю. Челышевой и И.А. Цинделиани, которые называют такой подход основополагающим принципом защиты интересов частного собственника [10, с. 139].

Проблема защиты интересов собственника при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд

К сожалению, публичные органы подходят к процедуре принудительного выкупа имущества с излишним формализмом, должным образом не учитывая интересы собственника. Как правило, суды фактически реализуют ранее утвержденное публичными органами решение об изъятии собственности у правообладателя. Так, разница между экспертными заключениями, полученными в рамках судебной финансово-экономической экспертизы, послужила поводом для рассмотрения дела в Северо-Западном арбитражном суде9. В данном решении была установлена цена, не отвечающая интересам правообладателя земельного участка. В другом случае основанием для обращения в суд послужило отсутствие в сумме убытков стоимости демонтажа забора, поскольку он являлся составной частью отчуждаемого земельного участка10. К сожалению, суды принимают решения с явным дисбалансом в пользу интересов органов власти.

Ущерб собственнику наносит и выделение спора о размере возмещения в отдельное судопроизводство. Изначально такое право в качестве упрощенного порядка изъятия собственности было предусмотрено п. 12 ст. 10 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 43-ФЗ в отношении присоединенных к Москве в 2012 г. новых территорий11. Впоследствии подобная практика начала применять- ся в других регионах Российской Федерации. Также в силу ч. 3 ст. 130 АПК РФ арбитражные суды первой инстанции наделены правом выделять одно из требований истца в отдельное производство в целях повышения эффективности правосудия. Такой подход позволяет ускорить процесс отчуждения спорного земельного участка в государственную (муниципальную) собственность и избежать задержки начала строительства необходимых объектов. В этой связи собственнику присуждается сумма предварительного возмещения, минимальный размер которой не способен устранить наличествующие издержки. Остальная часть компенсации определяется в судебном процессе исходя из экспертных заключений. Суды по-разному аргументируют подобного рода потребность. Так, сомнителен вывод Девятого арбитражного апелляционного суда, который в постановлении от 1 октября 2025 г. по делу № А21-17006/2023 указал, что разделение требований истца гарантирует баланс интересов сторон и обеспечивает соблюдение принципа предварительного и равноценного возмещения12.

Арбитражный суд Тверской области в решении от 20 августа 2024 г. по делу № А66-5385/2024 также пришел к подобному выводу вследствие возникшего между сторонами спора о сумме возмещения ущерба13. При изъятии земельного участка в целях строительства скоростной автомагистрали между Москвой и Санкт-Петербургом (М-11 «Нева») были нарушены конституционные права заявителя. Ущерб был возмещен лишь спустя шесть месяцев после отчуждения собственности. Поэтому данный собственник обратился в Конституционный Суд РФ с требованием о проверке конституционности соответствующих правовых норм, предусматривающих изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд14. Безусловно, подобные обстоятельства не способны обеспечить гармонию и баланс интересов сторон. Потеря имущества ничем не компенсируется. Таким образом, нарушается фундаментальный принцип предварительного и равноценного возмещения, предусмотренный ст. 35 Конституции РФ. Кроме того, существует судебная практика, которая запрещает подобного рода выделение, поскольку оно повлечет необоснованное затягивание спора и противоречит эффективности правосудия. В постановлении от 20 сентября 2024 г. по делу № А21-17006/2023 Тринадцатый арбитражный апелляционный суд справедливо указал, что рассмотрение требования об изъятии объекта недвижимого имущества для муниципальных нужд невозможно без одновременного решения вопроса о размере возмещения собственнику этого объекта15.

Заключение

При изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд сле- дует учитывать исключительный характер данного института. Принцип неприкосновенности частной собственности не должен нарушаться. Предусмотренные законодательством гарантии защиты права собственности не способны в полной мере оградить собственника, поскольку он изначально находится в невыгодном положении и является слабой стороной в данных правоотношениях. Оспорить отчуждение имущества он не может, так как орган власти уже принял соответствующее административное решение и подготовил необходимые документы. Следует обеспечивать баланс интересов, в каждом случае устанавливать наличие публичного интереса, социальную направленность реализации инфраструктурных проектов. Более того, практика по разделению соответствующего судопроизводства на два смежных процесса должна быть признана неконституционной. Ускорение реализации публичного интереса за счет нарушения императивных гарантий и причинение ущерба добросовестному собственнику недопустимо. При изъятии имущества возмещение ущерба пострадавшему правообладателю должно осуществляться непременно. Собственник, чье недвижимое имущество подлежит отчуждению, должен обладать гарантией предварительного и равноценного возмещения, в связи с чем реализация института изъятия земельных участков для государственных нужд должна исходить из принципов разумности и справедливости.