Генеалогия технократической парадигмы управления региональным развитием: от кейнсианства к неолиберализму

Доминирование экономических показателей в региональном управлении не является неизбежным следствием объективной логики развития, а представляет собой исторически сконструированную парадигму, легитимизированную последовательной сменой экономических идеологий в XX веке. Понимание генеалогии этой парадигмы необходимо для преодоления её кажущейся "естественности" и осознания её исторической условности. Как отмечал М.Фуко в своей концепции «правительственности», в эпоху модерна сформировался институт статистики как форма «искусства управления» [11]. При этом важно отметить, что сама идея численного выражения экономического успеха имеет более глубокие корни, восходящие к кейнсианской революции в экономической мысли.

Кейнсианский период и зарождение макроэкономического редукционизма (1930-е—1960-е гг.)

Революция, совершенная Джоном Мейнардом Кейнсом в 1930-х годах, внесла принципиальное изменение в способ мышления об экономике и управлении ею.

В своей работе «Общая теория занятости, процента и денег» Кейнс [2] показал, что рынок не гарантирует достижение равновесия и наилучших макроэкономических показателей, наоборот, вполне вероятна ситуация, когда национальная экономика оказывается в состоянии неполной занятости, и только государство своей фискальной политикой может увеличить совокупный спрос в экономике. Важным аспектом работы стало введение в аналитический инструментарий экономистов и политиков принципа агрегирования, когда экономика страны рассматривается с точки зрения совокупного спроса, совокупного предложения, национального дохода и т.д.

С.Кузнец разработал систему национальных счетов, которые, по сути, институционализировали подход Кейнса, трансформировав теоретические 29

макроэкономические категории в практическую систему учета и планирования. [13]

На уровне региональной политики кейнсианство открыло возможность планомерного управления через количественные показатели. Государство стало использовать агрегированные показатели (национальный доход, занятость, инвестиции) как ориентиры для регулирующего воздействия на экономику. Региональное развитие стало рассматриваться как составляющая макроэкономической стабилизации в стране, а не как специфическая проблема, требующая собственного аналитического подхода. Однако при этом следует подчеркнуть, что у самого Кейнса редукция развития к экономическим показателям была не столь радикальной: внимание к полной занятости являлось следствием его представлений о благосостоянии и социальной стабильности. [18] Тем не менее, методологическое агрегирование явилось предпосылкой для последующего редукционизма: как только экономика стала выражаться через единую метрику национального дохода, альтернативные аспекты развития — социальные, культурные, экологические — стали рассматриваться как второстепенные по отношению к этой центральной величине.

Неокейнсианский консенсус и мифология "растущего пирога" (1950-е—1970-е гг.)

Послевоенный период характеризовался формированием консенсуса политиков, экономистов и технократов относительно того, что экономический рост является универсальной целью развития стран и всей мировой экономики. Данное утверждение подкреплялось теорией о том, что рост объемов производства обуславливает благосостояние для всех слоев населения, какой бы механизм распределения национального дохода при этом не использовался. Таким образом, был совершен переход от решения проблемы более справедливого распределения доходов к задаче повышения объемов производства любой ценой. На региональном уровне успешность его развития определялась динамикой макропоказателей – рост ВРП, инвестиций, промышленного производства, тогда как распределение доходов, изменение условий труда, качество экологии стали носить опциональный характер.

Аналогичная парадигма была принята и в рамках советской экономической системы, несмотря на сохранение идеологических расхождений с капитализмом. Более того, в середине 1960-х годов была начата масштабная реформа экономики СССР, которая должна была внедрить рыночные элементы в плановую систему, повысить материальную заинтересованность предприятий 30

в выполнении и перевыполнении плановых заданий, освоение новых видов продукции.

Реформа Косыгина - Либермана, по сути, тоже редуцировала сложную систему общественного блага преимущественно к величине прибыли отдельных предприятий. [6]

Таким образом, можно сделать вывод, что технократическая парадигма и редукционизм развития исключительно к экономическим показателям, являлся общей чертой развития мировой экономической системы в ХХ веке, вне зависимости от идеологических предпосылок.

Неолиберальный сдвиг и абсолютизация рынка (1980-е—2010-е гг.)

Начало 1980-х годов ознаменовалось радикальным усилением неолиберализма, чьи теоретические основы заложили М.Фридман [8], Ф.Хайек [9] и другие представители так называемой Чикагской школы.

Если кейнсианство рассматривало государство как активного агента, способного исправлять провалы рынка через регулирование и планирование, то неолиберализм выдвинул противоположный тезис: государство само является источником экономических дисторсий, а рынки, свободные от государственного вмешательства, естественным образом генерируют оптимальное распределение ресурсов. [15]

Однако, как показывает Дэвид Харвей, неолиберализм не является результатом стихийного развития рынков, а был целенаправленно внедрен как политический проект сначала в Чили при Пиночете (1973 г.), затем в Великобритании при Маргарет Тэтчер (1979 г.) и в США при Рональде Рейгане (1980 г.) [12]. На уровне регионального управления этот сдвиг означал переход от модели, где государство активно распределяет ресурсы между регионами через перераспределительные механизмы, к модели, где регионы конкурируют друг с другом за инвестиции и ресурсы на открытом рынке.

Вашингтонский консенсус, кодифицированный в 1989 году американским экономистом Джоном Уильямсоном [20], выступил в качестве открытой манифестации неолиберальной парадигмы, предъявляемой к странам Глобального Юга и, после распада Советского Союза, к странам постсоветского пространства. Этот консенсус состоял из десяти взаимосвязанных требований: либерализация торговли, приватизация государственных предприятий, дерегуляция финансовых рынков, снижение налогового бремени, сокращение государственных расходов, преимущественно на социальные нужды.

Для России переход на этот модель произошел через навязывание "политики структурной адаптации" в 1990-х годах, когда получение кредитов от МВФ и Всемирного банка обусловливалось принятием этих требований. [1,10]

На региональном уровне это означало, что регионы должны были конкурировать за инвестиции на глобальных рынках капитала, причем основными критериями привлечения инвестиций считались макроэкономические показатели: ВРП, темпы роста, стабильность. Парадокс неолиберального «переворота» заключается в том, что редукция ужесточалась: если при кейнсианстве государство хотя бы заботилось о полной занятости как социальной цели, то при неолиберализме даже это минимальное нормативное содержание было исключено в пользу максимизации накопления капитала и темпов роста ВРП, независимо от социальных последствий.

Региональное управление как поле экспериментирования парадигм

В контексте региональной политики три последовательные парадигмы экономической мысли (кейнсианство, неокейнсианство, неолиберализм) функционировали не как абстрактные теории, а как конкретные наборы практик, инструментов и критериев оценки. Регионы выступали, говоря образно, "лабораториями" для внедрения этих парадигм и демонстрации их "эффективности".

В СССР региональное планирование базировалось на системе показателей, которые переводили кейнсианско-плановые идеи в практику строгого государственного контроля; в странах западной Европы региональная политика 1960-х—1970-х годов ориентировалась на перераспределение ресурсов из богатых регионов в депрессивные посредством государственных инвестиций и региональных фондов.

Неолиберальный период означал радикальный разворот: перераспределительная логика уступала место логике конкуренции, вместо планирования — стратегический маркетинг, вместо социальной справедливости — привлечение инвестиций. Такая смена парадигм усиливала зависимость от количественных показателей, но одновременно прогрессивно сужала их набор: если региональная политика 1960-х годов включала показатели занятости, инфраструктурного развития и социальной защиты, то к 2000-м годам доминирующим критерием стал ВРП, а все остальное отодвинулось на периферию.

Технократический консенсус как политический выбор: механизмы легитимизации

Ключевой момент, который необходимо подчеркнуть: историческая преемственность трех парадигм (кейнсианство → неокейнсианство → неолиберализм) создает иллюзию неизбежности или даже "естественного развития" идей. Однако более точный анализ показывает, что каждый сдвиг был результатом политической борьбы между конкурирующими интересами и элитами. Как показывает политический экономист Джозеф Стиглиц, разочарование в кейнсианском государстве, приведшее к неолиберальному повороту, было в значительной степени инспирировано финансовыми элитами, выступавшими против государственного регулирования финансовых рынков и налогообложения капитальных доходов. [19] Легитимизация технократического консенсуса достигалась через несколько механизмов:

• (1)    монополизация экспертного дискурса — экономисты определяли, что считается "развитием", исключая мнения социологов, философов, экологов;

• (2)    интернационализация через институты — МВФ, Всемирный банк, ОЭСР кодифицировали метрики развития в рекомендациях, которые становились жестким условием для получения кредитов;

• (3)    технизация политики — представление выбора между парадигмами как выбора между "наукой" и "идеологией", где технократический выбор выдавался за научный консенсус.

Для регионов это означало, что альтернативные модели развития, в основе которых лежали бы историко-культурные, ценностные, экологические показатели, оказались вытеснены из политико-экономических процессов. Оценка качества регионального управления все больше сводилась к величине и динамике макроэкономических показателей, к поиску таких индикаторов, которые бы позволяли «автоматически» оценивать, насколько успешно функционирует управленческая система региона. Подобные попытки предпринимаются и в настоящее время. [7]

Так, АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» была разработана Национальная модель улучшения качества жизни и социального развития, включая повышение позиций российской федерации в международных индексах (для субъектов Российской Федерации).

В настоящее время описанный технократический консенсус подвергается многосторонней критики, предлагается множество альтернатив, среди которых можно назвать подход «способностей» А.Сена [5, 15], теорию человеческого развития ПРООН [16], концепции «устойчивого развития», «зеленого роста».

Однако по настоящее время традиционные макроэкономические показатели на базе ВПР продолжают сохранять свою незыблемость, поскольку технократический редукционизм закреплен в институциональных структурах, практиках бюджетирования, системах мониторинга, межстранового и межрегионального сравнения. [3] Поэтому при разработке альтернативных подходов к региональному развитию необходимо понимать данные ограничения и предлагать методы их изменения.