Генезис формирования и развития экономической составляющей местного самоуправления

В российской науке, а также и на практике муниципального управления наблюдаются два взаимоисключающих подхода, выраженных с одной стороны в отделении местного самоуправления от государства, что гарантировано ст. 12 Конституции РФ, а с другой стороны жесткой привязкой самоуправления к государственной структуре и рассмотрении его как продолжения государственной власти на местах, поскольку российскому местному самоуправлению всегда было свойственно тесное взаимодействие с государством, с государственным управление на местном уровне.

Процесс формирования местного самоуправления в России имеет самобытный характер, не имеющий аналогов в мире, поскольку осуществлялся под влиянием исторически сложившимися субъективными и объективных факторов. Пространственное и геополитическое положение страны обуславливало ее важную роль в политических и экономических отношениях, что безусловно отражалось на специфике механизмов управления властью на местах.

Исследование генезиса института местного самоуправления представляет интерес для многих ученых, так как на современном этапе развития государства все еще не в полной мере отработаны единые научные концепции, определяющие правовые и экономические основы местного самоуправления, что не позволяет выстроить эффективно действующую систему публичной власти. В это связи анализ исторических тенденций формирования местного самоуправления, отражающих перманентную борьбы управленческих принципов централизации и децентрализации, позволит выявить положительную динамику данного процесса и установить проблемные аспекты, которые следует учитывать в процессе совершенствования экономической составляющей местного самоуправления.

В научных кругах существует множество примеров осуществления периодизации процесса формирования института местного самоуправления, но так и не сложилось единого мнения. Авторы исследований делают акценты на разные аспекты (правовые, экономические, управленческие и т.д.), отражающие основные черты и особенности института местного самоуправления в рамках каждого из временных отрезков.

На наш взгляд наиболее полной и точной представляется периодизация, отражающая основные вехи развития не только местного самоуправления в целом, но и его экономической составляющей, которую можно представить следующим образом:

Первый период - становление института местного самоуправления:

• -    период становления государственности на Руси (с 988 по 1397 гг.);

• -    эпоха централизованного государства (с 1397 по 1699 гг.). Второй период - местное самоуправление в эпоху абсолютизма:

• -    реформы Петра I (с 1699 по 1725 гг.);

• -    реформы Екатерины II (с 1762 по 1796 гг.).

Третий период - земское и городское самоуправление в дореволюционной России (с 1860 по 1917 гг.).

Четвертый период - местное управление в советский период (1917 по 1993 гг.)

Пятый период - современный этап развития местного самоуправления (1993 г.- по настоящее время)1.

Первый период характеризуется процессами формирования новой общности на Руси, имеющей обычно-правовой уклад отношений, основанных на территориальных и общинных принципах и низовую судебно-административную единицу, входящую в состав более широкого территориального объединения - волости-земли2. Структура местной власти древнерусских городов определялась в общих чертах Псковской ссудной грамотой (1464-1465гг.) и Новгородской ссудной грамотой (14681469 гг.)3. Основными элементами управления являлись: вече как вершина власти, решающее наиболее важные вопросы городской жизни; городской совет господ, являющийся подготовительным и распорядительным органом; посадники, тысяцкие, князья и старосты осуществляли управление текущими делами4.

Система самоуправления в современном понимании еще не сложилась поскольку волости и соседские общины не отличались друг от друга по структуре и, по большему счету, не нуждались друг в друге, а также не обладали экономической самостоятельностью, так как все подати и сборы передавались в администрацию княжеств.

Второй период отражает централизацию власти, при которой отмечалось ослабление местного самоуправления и усиление государственной власти.

Реформы Петра I затронули территориальную организацию государства, что предопределило перестройку управления на местах. Данный период характеризовался усилением государственного вмешательства в быт народа, ростом бюрократической опеки над деятельностью общества. В сфере экономических отношений за органами самоуправления остались лишь полномочия по сбору нового налога – подушной подати. В остальном экономическая основа не подверглась изменениям.

Реформа управления Екатерины II имеет две тенденции – стремление к централизации и сохранению элементов децентрализации посредством использования традиционных форм местного самоуправления. Однако местные органы управления чаще всего не имели собственных законодательных полномочий и, как правило, действовали на основе и в рамках нормативных актов, принимаемых вышестоящими представительными учреждениями. Следовательно, говорить об экономической составляющей самоуправления не приходится, поскольку имеющиеся на тот момент налоги и сборы шли на формирование государственной казны, которая также пополнялась за счет имущества и иной собственности независимо от ее принадлежности.

Третий период в процессе развития местного самоуправления в России отмечен земской реформой, активным проводником которой был В.Н. Лешков. Земские учреждения имели свой бюджет и много работали над его укреплением, хотя содержание местных дел так и не было определено, также недоработанной оставалась нормативная база в части установления финансовой составляющей власти на местах. В результате указанной реформы земские и городские органы самоуправления стали занимать видное место в организации помощи населению и решении различных местных проблем. Этот факт признавало и правительство, передав на места часть своих забот.

Четвертый период начался с 1917 г., с создания в России системы государственной власти с жесткой централизацией. В основу организации местного самоуправления был положен принцип единства системы Советов как органа государственной власти. Любые решения местных Советов могли быть отменены вышестоящим Советом. В рамках данной системы вопрос об экономической самостоятельности местных образований даже не ставился.

Общей характеристикой советского периода стало то, что несмотря на декларацию широких прав местных Советов во всех принятых конституциях, они не обладали ни финансовой, ни организационной самостоятельностью. В тоже время опыт управления местными делами данного периода представляет ценность, поскольку наглядно показал необходимость решения вопросов местного значения исключительно на местах, соответствующими органами, наделенными реальными полномочиями, в первую очередь финансовыми, а также правом издания общеобязательных нормативных актов и возможностью обеспечить их исполнение принудительной силой, без вмешательства сверху.

Перестроечное время с конца 80-х гг. в ХХ в. стало толчком к началу системной муниципальной реформы, которую можно представить в пять этапов.

Первый этап – период с 1987 по 1990 гг. отмечает сращение представительных и исполнительных органов, при котором последние доминировали, не позволяли первым контролировать и направлять свою деятельность, в результате чего стимулы для развития отсутствовали, также сохранялось соподчинение нижестоящих и вышестоящим органам власти и управления.

Второй этап реформирования был обусловлен нарастанием критических оценок коллегиальных начал в управлении. В ходе реформ в российской практике законодательного регулирования местного самоуправления впервые определялись его экономическая и финансовая основы. Однако нормы Закона 1991 г., излагались непоследовательно и в целом нормативный акт содержит большое число недостатков, которые требовали уточнений и дополнений, хотя в целом он носил прогрессивный характер.

Третий этап реформирования самоуправления связан с изданием серии президентских указов, которые касались упразднения местных Советов и формирования новых властных структур, однако не затрагивали их экономической составляющей. Принятие 28 августа 1995г. Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон 1995г.) послужило толчком для активизации процесса восстановления самоуправленческих начал на местах.

Четвертый этап - начинается с принятием Конституции РФ 1993 г. В новом законе было изменено содержание «экономической основы». Теперь в ее состав входила не только муниципальная собственность, но и местные финансы, а также имущество, находящееся в государственной собственности, но переданное в управление на места. К числу новых преобразований относилось: расширение полномочий органов местного самоуправления; изменения положения о местных бюджетах; возникновение новых понятий, как муниципальный заказ, минимальный местный бюджет; установление порядка построения бюджетного процесса, а также гарантии финансовых прав муниципальных властей5.

Заключительный пятый этап начинается с момента принятия Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6, целью которого является конкретизация экономической основы местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, уточнение правового статуса и полномочий различных видов муниципальных образований, а также развитие форм территориального общественного самоуправления.

Практика реализации данного закона показала необработанность многих вопросов, которые закреплены на недостаточном уровне или вообще не нашли отражения в законодательстве.

В современный период местное самоуправление в России остается все еще новым социально-правовым явлением, что обуславливает необходимость совершенствования научного подхода и практики применения законодательных норм с целью обеспечения самостоятельности местных органов самоуправления. В этой связи предложенная нами периодизация позволит наиболее полно и точно отражает основные вехи развития не только местного самоуправления в целом, но и его экономической составляющей.