Генезис правовых основ местного самоуправления в Кыргызской Республике

Реформы и этапы развития местного самоуправления в Кыргызстане достаточно изложены в трудах таких авторов, как Э.Т. Омуралиев, А.А. Карашев, О.С. Тарбин-ский, Э.Н. Ракимбаев и др. [5-8].

Так, отмечается авторами, что 4 марта 1992 года Жогорку Кенеш Кыргызстана принял Закон «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан» [5, 6]. Новый закон был ориентирован на укрепление вертикали государственной власти путем создания подчиненной центру местных государственных администраций. В обновленном законе было провозглашено разграничение функций государственной власти и местного самоуправления, и была ликвидирована вертикальная подчиненность местных представительных органов власти - кенешей всех уровней, которая существовала в годы централизованного государственного управления. Таким образом, были созданы первоначальные предпосылки для развития местного самоуправления.

В первом принятом 5 мая 1993 года Конституции Кыргызстана, местное самоуправление получило конституционное закрепление. В Основном законе местному самоуправлению была отведена отдельная VII глава «Местное самоуправление».

22 августа 1994 года Указом Президента была образована комиссия по реформе местного самоуправления. Комиссия разработала Положение об основах организации местного самоуправления в Кыргызстане, которое было утверждено Указом Президента от 22 сентября 1994 года. Согласно данному документу общая численность депутатов местных кенешей была сокращена с 21 тыс. депутатов до 7 тыс. депутатов. Состоявшиеся в октябре 1994 года выборы депутатов местных кенешей прошли в соответствии с новыми нормами количественного представительства.

В феврале 1995 года впервые состоялись выборы населением города мэра Бишкека, прошедшие на альтернативной основе. Одновременно городская государственная администрация была преобразована в мэрию. Городу Постановлением Правительства было передано более 3,5 тысяч объектов в муниципальную собственность.

20 марта 1996 года был принят очередной Указ Президента Кыргызстана «О мерах по повышению роли и ответственности глав местных государственных администраций и местного самоуправления». Согласно Указу, в селах и поселках были созданы исполнительно-распорядительные органы - 460 айыл окмоту. В том же году Постановлением Правительства была передана в коммунальную собственность сельских управ более 5 тысяч объектов на сумму 1,6 млрд. сомов.

В 1997 году была приняты Программы государственной поддержки местного самоуправления и Основных направлений реформы местного самоуправления. Начиная с 1998 года, на местное самоуправление были переведены 12 городов районного подчинения. В городах были образованы исполнительно распорядительные органы - городские управы.

Большую системность муниципальная реформа обрела в 1999 году. В том году была принята Концепция дальнейшего развития местного самоуправления в Кыргызской Республике на 1999-2001 годы, утвержденная Указом Президента от 2 августа 1999 года. В

Концепции были обозначены основные стратегические направления развития местного самоуправления на три года, включая обоснование необходимости усиления полномочий представительных органов самоуправления – местных кенешей и перевода на самоуправление городов областного подчинения.

2 мая 2001 года Президентом Кыргызстана был подписал Указ «Об основах организации местного самоуправления в городах областного подчинения Кыргызской Республики». В соответствии с данным Указом был начат перевод на принципы местного самоуправления 9 городов областного подчинения. В период со 2 по 3 июля 2001 года в этих городах состоялись альтернативные выборы глав местного самоуправления - мэров городов, которые осуществлялись депутатами городских кенешей. А 16 декабря 2001 года состоялись прямые выборы глав местного самоуправления городов районного подчинения, поселков и аилов. 12 января 2002 года был принят Закон Кыргызстана «О местном самоуправлении местной государственной администрации» [4].

Таким образом, все населенные пункты Кыргызстана были переведены на местное самоуправление. Следует подчеркнуть, что за этот период, несмотря на имеющийся закон о местном самоуправлении, все преобразования в этой области проводились подзаконными актами, такими как Указы и Распоряжения Президента, Постановления и Распоряжения Правительства республики.

28 декабря 2001 года Жогорку Кенешем Кыргызстана был принят новый Закон «О местном самоуправлении и местной государственной администрации». С этого времени, местное самоуправление начинает развиваться в Кыргызстане на основе законодательных актов.

В Национальном докладе о человеческом развитии «Здесь и сейчас!» 2012 года, посвященном местному самоуправлению, этапы развития местного самоуправления в Кыргызской Республике условно разделены на пять основных этапов. Главными вехами которых служили крупные изменения в законодательстве о МСУ и в практике управления. Изучение этих этапов дает возможность судить о роли местных сообществ, граждан страны в осуществлении функций управления и повы- шении уровня своей жизни в те или иные периоды истории страны. Условно эти этапы охарактеризуются как непрерывное и, порой, противоречивое движение, а также как поиск оптимальных форм и моделей, во многом зависящих не столько от социальной и экономической ситуации в стране, сколько от политических пристрастий руководства страны [8].

В 2002 году была утверждена Указом Президента страны Национальная стратегия «Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года» (НСД), принятая II Курултаем (съездом) представителей местных сообществ Кыргызстана [9]. Однако Стратегия в целом была не реализована. Главная причина кроется не в ошибках самой стратегии, напротив, документ был на редкость цельным, практичным, способным реально изменить ситуацию в МСУ и позитивно отразиться на жизни граждан, на человеческом развитии в целом. Основная причина неполной реализации стратегии заключалась в отсутствии политической воли со стороны Президента, Правительства и Жогорку Кенеша КР к проведению дальнейших реформ в сфере МСУ. Национальная стратегия предусматривала инвентаризацию и анализ действующих нормативных правовых актов, в целях устранения противоречий и дальнейшей систематизации правовых норм в едином Кодексе о МСУ. К 2010 году планировалось принять Кодекс о местном самоуправлении в Кыргызской Республике. Кодекс не был принят, хотя в 2010 году для этого была реальная возможность, был даже разработан проект Кодекса. На основании новых конституционных положений, в 2003-2004 гг. разрабатываются и принимаются один за другим законы, направленные на децентрализацию государственного управления и развитие местного самоуправления: Закон КР «О финансовоэкономических основах местного самоуправления» от 25 сентября 2003 г. № 215, Закон КР «О муниципальной службе» от 21 августа 2004 года № 165, Закон КР «О жамаатах (общинах) и их объединениях» от 21 февраля № 36.

Во исполнение положений Конституции КР 15 июля 2011 года был принят Закон КР «О местном самоуправлении», который во многом сохраняет жесткое наблюдение госу- дарства за органами МСУ. Но новый Закон сохранил, по существу, прежний принцип формирования исполнительной власти МСУ: оставив право выдвигать кандидатуры глав исполнительных органов МСУ государственным чиновникам (премьер-министру – кандидатуры глав городских мэрий, а главам государственных администраций – кандидатуры глав исполнительных органов МСУ айылных аймаков) [10].

Еще одной проблемой стало то, что Закон КР сохранил районные кенеши, назвав их органами МСУ. Это создало абсурдную ситуацию – районные кенеши являются некими представительными органами при территориальных подразделениях Правительства КР – местных государственных администрациях (МГА). МГА подотчетны только Правительству КР и не могут выступать в качестве исполнительного органа районных кенешей. Таким образом, закон носил промежуточный, временный характер, о чем неоднократно заявляло инициировавшее его принятие Правительство КР. Если государственная власть подтвердила бы свою приверженность демократическому пути развития и провозглашенной в 2010 году подотчетности народу, то иного решения, кроме принятия содержательно нового закона о местном самоуправлении просто не могло быть. А еще вернее было бы вернуться к вопросу о разработке Кодекса о местном самоуправлении, где можно было бы кодифицировать законодательство в сфере МСУ и комплексно урегулировать все общественные отношения в данной сфере. Озабоченность вызывает и отсутствие государственной политики в сфере МСУ. Национальное агентство по делам местного самоуправления было ликвидировано, а его полномочия и функции были «разорваны» между различными структурами.

Авторы Национального доклада о человеческом развитии «Здесь и сейчас!» 2012 года, отмечают, что «вся 20-летняя история развития МСУ в Кыргызской Республике свидетельствует о том, что система самоуправления (так же, как и вся система государственного управления) подвергалась постоянным, резким, часто неоправданным и непоследовательным изменениям. Основной задачей этих перманентных изменений оставалось лишь обеспечение управляемости в условиях острых кризисных ситуаций в экономике и социальных отношений, которые неуклонно приобретали политический характер. Первоочередной задачей лиц, которые управляли страной в соответствующие периоды, оставалось удержание власти в руках любой ценой, в том числе за счет ее чрезмерной и неоправданной централизации, отказа от реформ в сфере МСУ либо же полного игнорирования потребностей МСУ. Вопросы же обеспечения человеческого развития, развития системы местного самоуправления и т. д. в процессе разрешения указанной задачи практически не рассматривались и находились на заднем плане. Особенно это было характерно для первого и второго этапов (1991-1997 гг.) и четвертого этапа (20082010 гг.), когда социально-экономическая ситуация была крайне тяжелой. Население городов и особенно сельских муниципалитетов было на грани нищеты. В таких условиях, когда государство при усиленной концентрации финансовых и организационных ресурсов не было способно удовлетворить даже самые скромные экономические потребности, о полноте реализации всех аспектов МСУ в контексте человеческого развития говорить не приходилось. Тем не менее следует отметить достаточно нейтральную позицию и даже определенную поддержку, и доверие со стороны населения всем инициативам государства на всех этапах становления и развития МСУ [10].

Отличительной чертой местного самоуправления в Кыргызстане является включение различных общественных структур в систему местной власти, таких, как суды аксакалов, квартальные комитеты, советы микрорайонов, советы общественности, органы территориального общественного само управления, иные органы и др. Эти органы способствуют решению проблем на своих мини территориях.

Мы солидарны с мнением экспертов Института политики развития, которые рекомендуют найти ответы на следующие вопросы: сколько уровней местного самоуправления должно быть: один (сельский и городской уровень) или два (сельский и городской уровень + районный уровень)?; должен ли механизм формирования исполнительной власти МСУ быть единым для всей страны или мож- но применить диспозитивный способ регулирования данного вопроса?; как усилить роль и расширить значение представительных органов МСУ – местных кенешей?; возможна ли результативная финансовая децентрализация без параллельного повышения политической и административной автономии?; как внедрить новый индивидуальный подход в сферу делегированных государственных функций?; как гармонизировать и повысить статус законодательства о местном самоуправлении?; политики и юридическое сообщество должны решить вопрос о статусе МСУ незамедлительно. Вопросы МСУ являются вопросами организации власти народа и, соответственно, должны регулироваться законами, имеющими высшую, по сравнению с обычными (отраслевыми) законами, силу. В идеале, это законодательство должно иметь статус конституционного закона или кодекса. Это даст возможность включить «принцип гильотины» при практическом применении законодательства и возникновении правовых коллизий; как усилить финансовый потенциал органов МСУ?; как стимулировать совершенствование института муниципальной собственности и расширение прав органов МСУ по распоряжению объектами, находящимися на территории местного сообщества?; как синхронизировать вопросы МСУ с административной реформой (реформой государственных органов исполнительной власти)?

В целом, резюмируя следует отметить, что в Кыргызстане были периоды активного развития правовой базы развития МСУ (19912005 гг.) когда были приняты десятки законодательных и подзаконных актов. Период застоя, на наш взгляд, охватывает временной отрезок с 2005 по 2024 гг., когда отсутствовала политическая воля у руководителей высших органов государственной власти страны развивать МСУ. В 2024 году произошли отрицательные действия со стороны Правительства Кыргызстана, после проведения административно-территориальной реформы. Эксглава кабмина А. Жапаров выступил в Жогорку Кенеше с отчетом о ходе реализации административно-территориальной реформы, которая объединила села и расширила города для более эффективного управления и использования финансовых и человеческих ресурсов. По его словам, если до реформы ко- личество айыл окмоту было 452, то после реформы их число составило 235. «Раньше было 10.3 тысячи штатных единиц, но после реформы их стало 6.4 тысячи. Прежде на расходы было предусмотрено 4.8 млрд сомов, теперь же всего 3 млрд сомов. Таким образом, мы сэкономили 1.8 млрд сомов. Данные средства будут полностью направлены в айыл окмоту в течение трех лет», – сказал А. Жапаров. А. Жапаров подчеркнул, что, хотя число работников сельской местности сократилось, объем их работы не изменился. Это произошло благодаря цифровизации гос-услуг, проводимой по всей стране. Справки, за которыми раньше приходилось идти в айыл окмоту, теперь можно получить в приложении «Тундук» [11]. Мы полагаем, что данным нововведением развитие местного самоуправления зашло в полный тупик, поскольку не- возможно из одного населенного пункта, где базируется айыл окмоту, невозможно управлять селами, которых насчитывается более 20 единиц, особенно когда местные бюджеты не самодостаточны и дефицитны.

Таким образом, в данном разделе мы рассмотрели правовые основы местного самоуправления в Кыргызской Республике. Следует отметить, что в Кыргызстане было заметно развито местное самоуправление, однако, как показало наше исследование, оно имело не однозначный характер развития, были взлеты и падения.

Самым главным достижением, на наш взгляд, было то, что в селах и городах были образованы реальные органы МСУ: представительные органы – сельские и городские кенеши, а также их исполнительные органы – айыл окмоту, мэрии и городские управы. Самым главным достижением, на наш взгляд, является то, что, как ранее мы отметили, в Конституции Кыргызстана, в отличие от Ка- захстана, четко установлено, что органы местного самоуправления состоят из предста- вительных органов и исполнительных органов. Исполнительные органы местного самоуправления и их руководители подотчетны в своей деятельности представительным органам.