Государственная политика в сфере общего образования РФ в 2000 - 2010 гг.: результаты модернизации

Десять прошедших лет для российской системы образования были эпохой институциональных реформ, обозначенных в Национальной доктрине образования 2000 г., в решениях Госсовета от 29 августа 2001 г., утвердившего Концепцию модернизации российского образования на период до 2010 года, в Федеральной программе развития образования в 2000 – 2005 гг., в Федеральной целевой программе развития образования на 2006 – 2010 гг. Впрочем, сегодня в кругах специалистов, связанных с образованием, предпочитают говорить о модернизации, а не о реформах образования. Этот подход обусловлен традиционным определением соответствующих понятий: реформа - это преобразование, переустройство, а модернизация – изменение в соответствии с требованиями современности. В начале 1990-х гг. образование уже прошло стадию демократического переустройства, получившего правовой статус в Законе «Об образовании» 1992 г. Однако к началу XXI в. оно все еще существенно отставало от современных требований постиндустриального общества и потому нуждалось в глубокой модернизации.

Модернизация образования как государственная программа – это комплексное, всестороннее обновление всех звеньев образовательной системы и всех сфер образовательной деятельности в соответствии с требованиями современной жизни при сохранении и умножении лучших традиций отечественного об-

разования. Это фронтальный пересмотр принципов функционирования системы образования, унаследованных от ушедшей эпохи, равно как и принципов управления данной системой. Это масштабные изменения в содержании, технологии и организации самой образовательной деятельности, которая также несет в себе значительные рудименты прошлого и во многом подчинена задачам вчерашнего дня. Это, наконец, глубокие изменения в образовательном мировоззрении, все еще в немалой степени авторитарном и тоталитарном, в образовательной политике, пока еще оторванной от потребностей личности, общества, страны [5, с. 3–4].

Уровень и масштаб преобразований прошедшего десятилетия обусловлен признанием российским обществом и государством роли образования в современном мире: образование как система – это уникальный социальный институт, призванный не только развивать и преумножать человеческий капитал, но и формировать будущее государства, общества и личности. В ходе модернизации преобразования затронули не только исторически традиционные для реформирования школы проблемы целей и содержания образования, но и вопросы управления, финансирования, качества образования, распределения ответственности между субъектами образовательной политики. Впервые решалась задача обеспечения открытости образования как государственнообщественной системы.

В России системе школьного образования как наиболее массовой и затратной (прежде всего с позиций бюджетного финансирования) сфере всегда уделялось особое внимание, поэтому перемены, произошедшие в общем образовании в последние годы, – широко обсуждаемая и дискуссионная тема. Пристальный общественный интерес, критичное отношение к происходящим процессам со стороны профессионального сообщества, контроль со стороны государственных надзорных органов – все это свидетельствует о необходимости ведения постоянного мониторинга и обсуждения результатов мероприятий. Очевидно, что сегодня назрела необходимость подвести итоги модернизации, обозначить эффекты и проблемы, выявленные в процессе реализации этой государственной программы.

29 декабря 2001 г. распоряжением Правительства России № 1756-р была принята Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. Одновременно был утвержден комплекс межведомственных ме- роприятий по реализации Концепции в 2002– 2005 гг., планы мероприятий министерств и ведомств по модернизации образования, в том числе План действий Минобразования России на 2002–2004 гг. Собственные программы модернизации (развития) образования были разработаны почти во всех субъектах Российской Федерации. С принятием Федеральной целевой программы развития образования на 2006– 2010 гг. (ФЦПРО) и под влиянием мероприятий Приоритетного национального проекта «Образование» (ПНПО) процессы модернизации вышли на новый виток развития. Нацпроект ускорил темпы изменений системы российского образования. В нем было заложено два основных механизма стимулирования необходимых изменений: выявление и поддержка «точек роста» нового качества образования и внедрение в массовую практику элементов новых управленческих механизмов, что привело к переосмыслению целей общего образования [2, с 71]. ПНПО – это новая для российского общества форма масштабного государственного стимулирования социальнопрофессиональных инициатив в условиях пореформенных общественно-экономических отношений. Именно поэтому интерес вызывает поиск ответа на вопрос, в какой степени «административное предвидение» результатов государственной образовательной политики совпало с реальными итогами реализации этого эксперимента? Подведение итогов ПНПО по хронологии совпадает с окончанием реализации Концепции модернизации образования до 2010 г. и ФЦПРО 2006 – 2010 гг., поэтому, на наш взгляд, сегодня необходимо обозначить наиболее существенные результаты и выявить противоречия, проявившиеся в ходе модернизации.

Какой тип общества, такая и система образования

В недавнем советском прошлом модель будущего общества определялась коммунистической идеологией. В ней четко указывались цели, пути и средства движения к поставленной цели, нормы, порядок и правила, которым должны соответствовать люди будущего общества. Господствовала идея «школоцен-тризма» – формальной школы как института трансляции знаний, навыков и культуры для подрастающего поколения. В прошлой стабильно развивающейся среде считалось правильным обучение один раз на всю жизнь.

В настоящее время Россия позиционируется в мировом сообществе как демократическое государство с рыночной экономикой и формирующимся гражданским обществом. Переход к информационному обществу и новому типу общественной системы предполагает «расширение возможностей политического и социального выбора, что вызывает необходимость повышения уровня готовности граждан к такому выбору» [5, с. 264]. Следовательно, задача системы образования в таком обществе – учить людей приспосабливаться ко всем ударам и неожиданностям стихийного развития, снижать риски и исправлять на ходу неверные решения, отвечать за себя и за страну. Это предполагает установку на внедрение развивающей, вариативной школы, курс на открытое и непрерывное образование «через всю жизнь» [8].

Что мы имеем на сегодняшний день? Система общего образования отреагировала на вызовы времени внедрением в образовательный процесс вариативных программ, в том числе программ развивающего, разноуровневого, предпрофильного и профильного обучения. В школах появились курсы по выбору учащихся, активизировалось использование педагогами практико-ориентированных технологий и методик обучения. Широкое распространение получило использование в процессе организации учебной деятельности школьников возможностей компьютерной техники, мультимедийных сред и сети Интернет. Уже никого не удивляет наличие в образовательных учреждениях локальной сети, интерактивной доски, мультимедийной библиотеки, электронного журнала. Однако, на наш взгляд, праздновать победу над консервативной классно-урочной системой преждевременно. «Устаревшее и перегруженное содержание школьного образования не обеспечивает выпускникам общеобразовательной школы фундаментальных знаний, важнейших составляющих стандарта образования наступившего века: математики и информатики (включая умения вести поиск и отбор информации), русского и иностранных языков, базовых социальных и гуманитарных дисциплин (экономики, истории и права)» [5, с. 265]. Именно так десять лет назад в Концепции модернизации была сформулирована основная проблема общего образования. Сегодня можно говорить лишь о создании предпосылок к ее решению. Очевидно, что разработчики федеральных государственных стандартов второго поколения целенаправленно акцентировали внимание на новых принципах отбора содержания обучения (от предполагаемых результатов, а не наоборот). ФГОС второго поколения строится на системно-деятельностном подходе. Это значит, что процесс обучения понимается не только как усвоение знаний, умений и навыков, но и как процесс развития личности, обретения духовно-нравственного и социального опыта. Появление в ФГОС второго поколения требований к структуре образовательной программы, к результатам и условиям ее реализации также доказывает инновационный характер этого документа. Переход на новые стандарты ведет к принципиально иной трактовке стратегических целей образования, они понимаются «как общекультурное, личностное и познавательное развитие учащихся, обеспечивающие такую ключевую компетенцию образования, как “научить учиться”» [1].

Новое качество образования

Для России начала 2000-х гг. падение качества образования стало общепризнанным, констатированным как государством, так и профессиональным сообществом. Данные независимых международных исследований качества образования (PISA, PIRLS, TIMSS, CIVIC, ICCS), проводившихся в российских школах с конца 1990-х гг., подтверждают существование этой проблемы. Кроме того, отказ от единообразной государственной системы обучения, инновации (вариативность учебных программ, тестирование в формате ЕГЭ вместо традиционных экзаменов, интенсивное развитие системы негосударственного образования и т.д.) выводят качество образования в ряд приоритетных государственных и общественных проблем. При этом вряд ли можно утверждать, что формулирование современных требований к новому качеству образования, заказа общества и государства на «качественное» общее образование проходит безболезненно и гладко. Государство хочет, чтобы были созданы условия для развития свободной, мыслящей, деятельной, социальноадаптированной личности, получившей качественное общее образование. Доказательством этого могут служить ориентиры стратегических документов, определяющих развитие образования в Российской Федерации, а также параметры международных измерений качества образования. В этом контексте социальный заказ школе определяется через требования к выпускнику, когда традиционная характеристика качества – уровень полученных знаний – трансформируется в иной результат образования – компетентность в различных сферах жизнедеятельности, устойчивую мотивацию школьника к обучению в течение всей жизни.

В ходе модернизации появились новые формы внешней оценки образовательных ре- зультатов: государственная итоговая аттестация выпускников общеобразовательных учреждений, организованная через муниципальные (территориальные) комиссии для учащихся 9-х классов и в форме ЕГЭ для учащихся 11-х классов. ЕГЭ более всего привлек внимание государственных структур (Правительства РФ, Государственной Думы) и общественности, т.к. разрушил сложившуюся систему поступления в высшие учебные заведения и обнажил проблемы предметной подготовки выпускников школы. В выступлении министра образования и науки РФ А. Фурсенко на коллегии 19 марта 2010 г. при обсуждении результатов перехода в 2009 г. ЕГЭ в штатный режим подчеркивалось: «Анализ результатов, с одной стороны, принес нам понимание того, что профессиональные устремления школьников не соответствуют задачам социальноэкономического развития страны, с другой – наглядно продемонстрировал низкое качество подготовки в ряде школ. При этом нам не удалось перенести центр тяжести общественного внимания и обсуждения с вопросов технологических на сущностные (контентные), с вопросов сравнения различных подходов к оценке знаний к выяснению того, почему эти знания недостаточные. Конечно, диагностика важна, но еще важнее правильное и своевременное лечение» [7].

Важным аспектом современного понимания качества образования является необходимость обеспечения равного к нему доступа. Решить задачу доступности качественного образования для всех граждан России был призван ПНПО (2006 – 2010 гг.) [6], в рамках которого региональные комплексные проекты модернизации образования (КПМО), осуществлявшиеся в 31 регионе, интегрировали ключевые наработки и достижения нацпроекта в решении этой масштабной задачи. Проекты комплексной модернизации позволили экспериментально апробировать основные направления развития системы общего образования (введение нормативно-подушевого финансирования, новой системы оплаты труда, государственнообщественного управления школой, развитие сети образовательных учреждений) и доказать, что на их основе поставленная цель – доступность качественного образования для всех школьников – достижима. В Волгоградской области за счет создания современной школьной инфраструктуры доля школьников, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, соответствующих условиям осуществления образовательного процесса, возросла с 37,4% в 2006 г. до 72,6% в 2009 г. Для этого ре- зультата на реализацию мероприятий по развитию сети общеобразовательных учреждений в регионе из средств федеральной субсидии было потрачено 741652,9 тыс. руб., что составляет 96,7% от общей суммы федерального финансирования проекта [3].

Необходимо отметить, что в 2000-х гг. государство решало проблемы модернизации образования в России параллельно с реформированием производственных и распределительных отношений в обществе, модернизацией иных социальных институтов (здравоохранения, ЖКХ, институтов государственного управления). Модернизация образования не закончена. Приоритеты государственной образовательной политики в новом десятилетии обозначены в программе модернизации региональных систем школьного образования, рассчитанной на три года. На ее реализацию только в 2011 г. из федерального бюджета были выделены бюджетные ассигнования на предоставление субсидий субъектам РФ в объеме 20 млрд руб. [4]. Доведение уровня заработной платы в образовании до средних показателей в промышленности – один главных приоритетов.