Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним: значение прав, возникших в некоторые промежутки времени

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним – процедура многоаспектная, что обусловливает интерес, который проявляют к ней исследователи. На практике таких аспектов сотни. По нашему мнению, будет интересным и практически полезным рассмотреть некоторые из проблем, существующих в этой области. Если рассмотреть новейшую историю государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, начавшуюся с 1998 года, с момента вступления в силу Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Закон о государственной регистрации прав) [1], то уже на начальном этапе существования этого правового института, буквально в первые же недели, выявились проблемы, которые дают о себе знать по сей день, несмотря на то, что формально положения Закона о государственной регистрации прав и подзаконных актов, принятых в его исполнение, либо перестали действовать, либо потеряли свою актуальность по другим причинам. К сожалению, актуальность они потеряли лишь для граждан и организаций, права которых не были затронуты этими нормами. Количество же субъектов оборота (как физических, так и юридических лиц), для которых такие нормы до сих пор актуальны, в России исчисляется, как минимум, десятками, если не сотнями тысяч. Причиной тому послужил сам Закон о государственной регистрации прав, вступление которого в силу породило целый блок проблем. Для удобства рассмотрения разделим их по хронологическому признаку:

• 1)    проблемы необходимости осуществления и правовой природы государственной регистрации, касающиеся прав на недвижимое имущество, возникших до вступления Закона о государственной регистрации прав в силу;

• 2)    проблемы, касающиеся прав на недвижимое имущество, возникших в период времени с момента вступления Закона о государственной регистрации прав в силу до фактического создания в соответствующем субъекте Российской Федерации, районе, городе, подразделений Федеральной регистрационной службы (позднее эта организация станет называться Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии).

Считаем необходимым уточнить, что в большинстве субъектов Российской Федерации, ее регионов, подразделения этой службы чаще всего назывались управлениями Федеральной регистрационной службы. В связи с этим автор настоящей статьи опирается на практику регионов, где до 1998 года подобные учреждения отсутствовали. Определенная специфика наблюдалась в регионах, в которых учреждения по регистрации прав на недвижимое имущество появились еще до принятия Закона о государственной регистрации прав, их названия могли быть несколько иными.

С 2009 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 1847 [2] Федеральная регистрационная служба была переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии и наделена новыми дополнительными функциями.

Особо следует рассмотреть права, которые появились до 31 января 1998 года. Правовое значение регистрации прав на недвижимое имущество, возникших до введения в действие Закона о государственной регистрации прав (оформленных как в соответствии с нормами федерального законодательства, то есть нотариально, с дополнительной регистрацией объекта недвижимости в БТИ и земельных комитетах, так и по правилам региональных законодателей, в созданных в некоторых субъектах Российской Федерации регистрационных палатах, комитетах и т. д.), представляется нам следующим.

Поскольку регистрация – это двухкомпонентный юридический акт и законодатель заранее оговорил действительность этих прав (п. 1 ст. 6 Закона о государственной регистрации прав), применительно к случаям последующей их регистрации можно говорить именно о подтверждении права, но никак не о его признании, ведь в качестве юридически значимого акта признания права выступает непосредственно дефиниция Закона о государственной регистрации прав. Кроме того, законодателем предусмотрено перспективное действие этого закона: он касается лишь отношений, возникших после вступления его в силу; на ранее возникшие отношения он распространяется лишь по обязательствам, которые возникнут после вступления его в действие (п. 6 ст. 33 Закона о государственной регистрации прав).

Согласно требованиям Закона о государственной регистрации прав регистрация ранее возникших прав не требуется, возникшие до вступления в силу этого закона права признаются юридически дей- ствительными. Но вопрос о юридической действительности прав на недвижимое имущество, возникших с момента вступления в силу Закона о государственной регистрации прав, то есть с 31 января 1998 года, и до момента фактического создания в соответствующем регионе, муниципальном образовании подразделений органов государственной регистрации прав на недвижимое имущество остается открытым. Законодатель заложил «мину замедленного действия», предусмотрев в тексте рассматриваемого Федерального закона длительный, до 1 января 2000 года, срок для проведения организационных мероприятий по созданию в регионах, городах и районах подразделений соответствующей службы. На практике это означало, что обязанность у субъектов гражданского оборота зарегистрировать права, сделки в отношении недвижимого имущества у них уже появилась (поскольку закон в силу уже вступил), а возможности ее реализовать еще не было по причине нередкого отсутствия на местах подразделений этой службы. И чем дальше от Москвы, тем дольше длился этот период неопределенности, «подвешенности», затрагивая тысячи граждан, юридических лиц, которые в это время осуществляли сделки с недвижимостью (в том числе с коммерческой), оформляли свои права на нее. Эта ситуация еще много лет будет предметом рассмотрения в судах, поскольку по «цепочке» она породила много споров, конфликтов, поводов для обжалования, например, договоров приватизации имущества (особенно непростыми бывают споры, касающиеся договоров приватизации коммерческой недвижимости, а также иных сделок с такого рода недвижимостью). Судебная практика на этот счет исходит из того, что оформляемые в тот период времени сделки, права на недвижимое имущество должны были быть зарегистрированы в органах технической инвентаризации, в органах по земельным ресурсам и землеустройству либо в органах по управлению государственным и муниципальным имуществом. Если субъекты обо-

рота по каким-то причинам не смогли или не успели это сделать (зарегистрировать права на недвижимость в этих органах), то предполагается, что государственная регистрация осуществлена не была. В связи с этим возникает вопрос о правовой природе действий, которые осуществляли эти органы, ведь в Закон о государственной регистрации прав даже впоследствии не были внесены изменения, которые урегулировали бы этот вопрос. Кроме того, с момента вступления в силу части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) в некоторых регионах (главным образом в городах Москве и Санкт-Петербурге) были созданы собственные учреждения по государственной регистрации в отношении недвижимого имущества, то есть до вступления в силу Закона о государственной регистрации прав. В научной литературе вопрос о правовой природе этой регистрации даже не обсуждался.

Регистрацию, фактически имевшую место до вступления в силу Закона о государственной регистрации прав, подтверждают и сами инициаторы его принятия: «Регистрацию прав осуществляли органы Российского фонда федерального имущества, Министерства государственного имущества Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по земельным вопросам и землеустройству, Государственного комитета по жилищной и строительной политике. Сложившийся порядок приводил к противоречивому ведомственному нормотворчеству, установлению «своих» правил регистрации» [8].

Нельзя не учитывать и то обстоятельство, что впервые формы государственной регистрации были предусмотрены Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 1996 года № 293 «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования», непосредственно же регистрацию должны были осуществлять органы, осуществлявшие на дату издания Указа регистрацию и оформление документов о правах на недвижимое имущество. Со- ответствующие этим формам документы также признаются юридически действительными. Очевидно, что введение обязательной предварительной регистрации таких договоров было обусловлено необходимостью максимально оперативного формирования государственного реестра прав на недвижимое имущество для обеспечения в первую очередь потребностей государства – контролирующих, фискальных, статистических. Таким образом, очевиден вспомогательный, технический характер такой регистрации.

В связи с этим представляется необоснованным осуществлявшееся на протяжении 5 лет после вступления в силу Закона о государственной регистрации прав взимание платы за государственную регистрацию права (за сугубо техническую работу, направленную на обеспечение публичноправовых интересов – сбор базы данных), порядок которого был детально прописан в распоряжениях глав администраций большинства субъектов Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Ограничение гражданских прав допускается лишь на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, положения, ограничивающие гражданские права физических и юридических лиц, которые содержатся в иных правовых актах (кроме федеральных законов), не подлежат применению. Лишь изменения, внесенные в Закон о государственной регистрации прав Федеральным законом от 9 июня 2003 года [3], урегулировали вопрос относительно неоднократного взимания платы за государственную регистрацию (за регистрацию первичного права, регистрацию сделки, регистрацию права собственности у приобретателя по сделке), установив, что плата за государственную регистрацию взимается однократно. Таким образом, дополнительная плата за регистрацию этих прав более не взимается. А если посмотреть на ситуацию с позиций строго юридических, то и ранее имевшее место взимание платы за регистрацию нельзя признать законным и обоснованным.

Говоря о правах, юридическая природа регистрации которых представляется нам неоднородной, нельзя не акцентировать внимание и на проблеме регистрации прав, возникших в период с 31 января 1998 года до момента создания в регионах и муниципальных образованиях департаментов по регистрации прав на недвижимое имущество. Обращает на себя внимание и то, что законодатель предусмотрел, что система регистрирующих органов должна была создаваться в период с момента вступления в силу Закона о государственной регистрации прав до 1 января 2000 года. Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 1997 года № 1378 «О мерах по реализации Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» 1 было установлено, что «до создания в субъектах Российской Федерации учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее именуются – учреждения юстиции по регистрации прав) определить уполномоченными федераль- ными органами исполнительной власти по обеспечению соблюдения правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним органами технической инвентаризации и жилищными органами – Государственный комитет Российской Федерации по жилищной и строительной политике, органами по земельным ресурсам и землеустройству – Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, органами по управлению государственным и муниципальным имуществом – Министерство государственного имущества Российской Федерации».

В пункте 4 принятого немногим позже постановления Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 года № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним» 2 было установлено, что Правила ведения Единого государственного реестра прав применяются на территории России всеми органами, осуществляющими регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, начиная с даты введения в действие Закона о государственной регистрации прав. Таким образом, регистрационная деятельность органов, обязанных осуществлять ее до момента создания в соответствующих субъектах Российской Федерации департаментов по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, была признана, что подкреплялось и существовавшей в то время регистрационной практикой [14].

Кроме того, в упоминавшемся нами постановлении Правительства Российской Федерации № 237 [5] было фактически подтверждено, что до создания в субъектах Российской Федерации учреждений юсти-

ции по государственной регистрации прав регистрацию осуществляли органы технической инвентаризации, жилищные органы, органы по земельным ресурсам и землеустройству; органы по управлению государственным и муниципальным имуществом (в рассматриваемом постановлении речь шла о перечислении на счет соответствующих ведомств части средств, получаемых в качестве платы за регистрацию). Таким образом, даже при отсутствии в соответствующем субъекте Российской Федерации регистрирующих органов, подчиненных Министерству юстиции Российской Федерации, юридически значимые действия, представлявшие собой государственную регистрацию, осуществлялись и имеют те же последствия, что и регистрация в филиалах департаментов по регистрации прав в тех субъектах Российской Федерации, где они уже были созданы, хотя в Законе о государственной регистрации прав этот вопрос оставлен законодателем без внимания – этот принцип не был закреплен ни в первой ни в последующих редакциях закона.

По сей день рассматриваемый вопрос не прописан на уровне федерального законодательного акта, не урегулированы и возникающие вследствие этого проблемы, а также многочисленные технические и организационные нюансы. В результате граждане по-прежнему вынуждены отстаивать свои права в суде, рискуя лишиться собственности, но ведь граждане не должны страдать из-за недоработки законодателя. Следует учесть и то обстоятельство, что бо́льшая часть базовых нормативных актов по вопросам государственной регистрации и функционирования регистрирующих органов появилась в марте 1998 года и позднее этой даты, а значит, соответствующие департаменты, тем более их филиалы на местах, объективно не могли быть созданы непосредственно после вступления Закона о государственной регистрации в силу, значит, и граждане не смогли бы соблюсти все его требования в отношении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Закрепленная в постановлении Правительства от 1 ноября 1997 года № 1378 [11] обязанность по ведению государственного реестра учреждениями БТИ, земельными комитетами местных администраций и другими организациями на местах выполнялась далеко не всегда [15].

Представляется, что для решения проблем с правовыми последствиями прав, сделок, возникших в промежуток времени с момента вступления в силу Закона о государственной регистрации прав и до фактического создания в конкретном регионе, районе, городе подразделения Федеральной регистрационной службы необходимо, как минимум, принятие соответствующего постановления, другого акта высшей судебной инстанции, в котором на основе анализа и обобщения судебной практики было бы дано однозначное толкование нормам права по этому вопросу, исключив противоречия и двоякие толкования, на основе следующего принципа: «граждане не могут, не должны отвечать за то, что государство не обеспечило им возможность реализовать возложенную на них Законом о государственной регистрации прав обязанность». Также решению проблемы могло бы способствовать введение в законодательство соответствующей специальной развернутой правовой нормы. По нашему мнению, в подзаконных актах существующие противоречия разрешать нежелательно, поскольку подобные акты нередко имеют локальный или узковедомственный характер, не являются универсальными, поэтому может возникнуть ситуация, когда по сугубо формальным причинам к одним правоотношениям эти нормы будут применяться, а к другим, аналогичным по содержанию, нет. Проблема имеет такой масштаб, что и разрешать ее должны нормы (разъяснения высшей судебной инстанции), которые были бы универсальными, общеобязательными, а их формулировки исключали бы возможность двоякого толкования. Представляется, что такие нормы (разъяснения) должны предоставить субъектам гражданского оборота возможность считаться полноправными правообладателями (собственниками и т. д.) недвижимого имущества, если граждане своими действиями в период «владения» объектом недвижимости продемонстрировали ту степень заботливости и осмотрительности, которая требовалась от них по условиям гражданского оборота. В этом случае их права на недвижимое имущество и совершенные ими сделки должны признаваться юридически действительными, с соответствующими правовыми последствиями, в силу прямого указания закона (желательно), или, по меньшей мере, разъяснения высшей судебной инстанции, чтобы исключить для тысяч граждан необходимость обращаться в суды для доказывания их прав на совершенные в тот период сделки. Задача законодателя – не множить число судебных процессов, а позволить гражданам и организациям избежать их.

Государственная регистрация по своей правовой природе далеко не всегда тождественна форме соответствующих договоров. Как известно, это имеет и большое практическое значение для определения правовых последствий недействительности регистрации. Осложняет ситуацию и сложившийся к настоящему времени в судебной практике подход, согласно которому суд при разрешении споров, хотя бы потенциально предполагающих признание государственной регистрации недействительной, рассматривает не только заявленное в исковых требованиях правовое основание, но и иные обстоятельства, которые могли бы быть использованы в этом качестве. Поскольку государственная регистрация – акт публично-правовой, то стандартные гражданско-правовые последствия ее недействительности можно применять только с опорой на статью 153 ГК РФ, определяющую сделку как любые действия, направленные на возникновение, изменение, прекращение гражданских прав и обязанностей. Но при этом нельзя упускать из виду определенную условность такого подхода; скорее, мы применяем здесь право по аналогии, чем имеем в виду сделку в ее цивилистическом значении. При этом последствия недействительности регистрации должны быть прямо прописаны в судебном решении. Представляется, что содержащаяся при этом в судебном решении формулировка должна опираться не столько на нормы о последствиях недействительности сделок, сколько (в большей степени) на нормы публично-правового характера о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Кроме того, в этом случае недопустимо в одном решении смешивать несколько правовых способов для защиты права, например признание недействительным акта государственного органа, признание оспоримой сделки недействительной и т. д. По этой причине признание недействительным акта государственной регистрации и признание недействительным свидетельства о государственной регистрации права – это разные по правовой природе способы защиты гражданских прав, хотя их правовые основания могут и совпадать.

В конце 2004 года в статью 223 ГК РФ были внесены изменения, обусловившие появление множества осложнений. Приходится признать, что принятые изменения имеют фрагментарный характер, не учитывают не только некоторые другие гражданско-правовые нормы, но и требования ряда правовых институтов. Так, норма статьи 223 ГК РФ не согласована с нормами о недействительности сделок, нормами о неосновательном обогащении. В законодательстве не разрешен вопрос о том, какое место в нем займет механизм приобретения права собственности на недвижимое имущество добросовестным возмездным приобретателем при отчуждении последнего неуправомоченным лицом, поскольку согласно пункту 1 статьи 235 ГК РФ право собственности может прекращаться лишь по основаниям, предусмотренным законом. Отказ в удовлетворении виндикационного иска собственника такого имущества к до-

бросовестному приобретателю не является основанием прекращения права собственности на спорное имущество у собственника и возникновения права собственности у добросовестного приобретателя. Более того, исходя из буквального содержания статьи 223 ГК РФ следует, что основания возникновения права собственности не устанавливаются, определяется лишь момент возникновения такого права у приобретателя по договору. Кроме того, нормы законодательства не дают четкий ответ на вопрос, кого же следует считать добросовестным приобретателем, поскольку применительно к недвижимому имуществу особую роль играет государственная регистрация перехода права на него. Причем от того, осуществлена такая регистрация на момент подачи соответствующего иска или нет, будет зависеть и возможность удовлетворения иска.