Государственно-частное партнерство в государственном управлении

Публично-частное (государственно-частное / муниципально-частное) партнерство – это важнейший на сегодня и в обозримой перспективе интегральный инструмент государственного управления. По большей части речь ведется о государственно-частном партнерстве (ГЧП).

Детерминантами высокого (и все более возрастающего) значения задействования государственно-частного партнерства в государственном управлении выступают следующие:

– рост интереса частного бизнеса к участию в совместных проектах с государством, сопрягаемый со встречным ростом взаимного интереса со стороны государства в целях превенции сбоев, дефектов, дисфункций и дисбалансов государственного управления1, тем более в новых условиях развития права2;

– экспоненциальный рост разрыва между интенсивно растущим спросом на инфраструктурно-сервисные и иные традиционно предоставляемые государством услуги и блага и все более запаздывающим за ним объемом финансовых, людских, временны́ х и иных ресурсов государства, чтобы обеспечить этот спрос;

– в принципе недостаточность у государства ресурсов на многие реализуемые в рамках проектно-ориентированных подходов крупных планов, оптимальность сопряжения таковых ресурсов с ресурсами акторов частого бизнеса (даже если гипотетически-условно положим, что наберем совершенно уникальных государственных управленцев – идеально юридически (правосознанием и профессиональным сознанием), нравственно-этически, патриотически, профессионально-компетент-ностно базированных и фреймированных людей, все равно государственный бюджет почти в любом государстве мире – что тот «тришкин кафтан», который латай – не латай, а все равно будут дыры или оголенные участки);

– дефектность попыток поместить в «прокрустово ложе» имеющихся (по гражданскому законодательству) шаблонных договорных форм отношений (приватизация, аренда и т.д.) все многообразие весьма специфических и никак не умещающихся туда отношений между государством и бизнесом (скорее, условно можно говорить о многообразии форм ГЧП на всей линии между крайними точками, на которых будут приватизация и аренда); но такие попытки были чреваты до появления законодательства о ГЧП (поначалу в регионах) и возбуждениями уголовных дел за нецелевое расходование бюджетных средств, за злоупотребление должностными полномочиями и за превышение таковых и по многим-многим другим статьям.

Но тогда следует обратиться к вопросу о том, что такое государственно-частное партнерство.

Это, в любом случае, не «такая философия» или нечто, столь же абстрактно-бессодержательное.

Проблема однако в том, что львиная доля моря имеющейся литературы по тематике ГЧП ничего не разъясняет, а только запутывает. Но к тому есть объективные предпосылки – несовершенство понятийно-терминологического тезаурусного аппарата в профильном законодательстве (действуют федеральный закон и множество постановлений Правительства РФ и Минэкономразвития России, немало региональных законов).

Так, согласно пунктам 1 и 3 статьи 3 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 10.07.2023) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «государственно-частное партнерство , муниципально-частное партнерство – юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов , распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества»; «соглашение о государственно-частном партнерстве , соглашение о муниципально-частном партнерстве – гражданско-правовой договор между публичным партнером и частным партнером, заключенный на срок не менее чем три года в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Федеральным законом».

Оставим за скобками установленный указанной нормой трехлетний срок как неверную позицию (согласно устоявшимся за рубежом1, да и ранее в нашей стране традициям, срок должен быть много больше – от 10–15–25 лет и более, это же вытекает из природы ГЧП), как и наличие элементов публично-правового договора в указанном специфическом гражданском договоре, то есть его смешанный характер1.

Однако выделим недостаточную четкость и ясность самого определения в целом.

Пункт 1 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 (ред. от 26.10.2021) «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» дает такое определение: «государственно-частное партнерство – взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных».

И снова флюсовый перебор с изложением сфер релевантной и дозволяемой применимости ГЧП (что стоило бы вынести в отдельную норму), в ущерб точному его определению.

Необходимы четко сформулированные существенные признаки государственно-частного партнерства, позволяющие отграничить эту форму сотрудничества государства с частным сектором от всех иных форм такого сотрудничества (в том числе от государственных закупок, от государственного участия в имуществе коммерческой организации и других форм).

Однако в обоих определениях есть зацепки, позволяющие прояснить суть ГЧП. Это – объединение ресурсов. В этом вся суть, именно через это возможно понятно все разъяснить – через позиционирование изначального разграничения м ежду государственным и частным партнерами проектиру-

1 Этот федеральный закон, в принципе, весьма упречен и по другим основаниям оценки (это сильно «оболочечный» акт). И в связи с тем, что не произведено четкое референцирование с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ (ред. от 10.07.2023) «О концессионных соглашениях» (концессия – очевидный и бесспорный частный случай ГЧП). И в связи с тем, что не произведено четкое референцирование с контрактом жизненного цикла, а это еще один частный случай ГЧП. Так, согласно пункту 8.2 части 1 статьи 3 Федерального закона от 05 апр. 2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 14.11.2023) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», «контракт жизненного цикла – контракт, предусматривающий поставку товара или выполнение работы (в том числе при необходимости проектирование объекта капитального строительства, создание товара в результате выполнения работы), последующее обслуживание, при необходимости эксплуатацию в течение срока службы, ремонт и (или) утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта капитального строительства или товара». См. также: Постановление Правительства РФ от 28 нояб. 2013 г. № 1087 (ред. от 09.05.2022) «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла».

емых вкладов их ресурсов и их интересов, а также ответственностей, в том числе по управлению рисками1.

Но для начала обозначим, что это – юридически оформленное (закрепляемое только контрактом или же реализуемое через создаваемое на основе контракта совместное предприятие) обоюдовыгодное сотрудничество органа публичной власти (органа государственной власти – государственного партнера) с частным (негосударственным, немуниципальным) хозяйствующим субъектом (частным партнером / группой частных партнеров)2, но при условии обеспечения приоритета публичных интересов. Предмет государственно-частного партнерства – характеризующийся повышенной общественной (социальной) значимостью крупный финансовоемкий долгосрочный проект (комплекс проектов, сложный комплексный проект).

Аранжировки привносимых (вкладываемых) сторонами ГЧП ресурсов образно могут быть отображены как «наборные доски под конструктор Lego» с каждой стороны, куда каждый партнер ставит те вклады, которые может и которые способны заинтересовать другого партнера.

Все зависит от конкретного проекта, его сути, целей и условий его реализации. Свобода гражданско-правового договора определяет значительные возможности самостоятельного оперирования партнером референтными своими ресурсами и истребования таких вкладов другим партнером.

Так, по контракту ГЧП государственный партнер может передать частному партнеру объект недвижимого имущества (свой ресурсный вклад, элемент своего вклада) в аренду, или в аренду с правом выкупа, или в аренду с правом последующей приватизации, или в безвозмездное пользование, или сразу навсегда в собственность, или в собственность частному партнеру с тем, чтобы по истечении срока контракта ГЧП частный партнер произвел отчуждение этого имущественного объекта обратно в собственность государственного партнера, предварительно отремонтировав и модернизировав его. А может быть ситуация, когда объект недвижимого имущества вносится самим частным партнером. Все зависит от конкретного проекта в рамках ГЧП.

По контракту ГЧП государственный партнер может поручить частному партнеру исключительно только подготовку финансовой проектной документации под большой проект, и все. А может еще и в целом все прочее проектирование, а может – и также создание объекта, реализацию проекта.

Это может быть и лишь прикладной аналитическое обеспечение про-екта1.

Все зависит от конкретного проекта в рамках ГЧП.

Отметим, контрактом ГЧП может быть предусмотрено право государственного партнера при исчерпании предусмотренных контрактом промежуточных этапов прекратить отношения с частным партнером и продолжить реализацию проекта с другим частным партнером либо оставить в проекте изначального частного партнера, это тоже может быть прописано в контракте.

Отсюда – многочисленные типы контрактов ГЧП, одна из известных классификаций которых оперирует аббревиатурами из букв латинского алфавита:

• –    «Строительство – эксплуатация/управление – передача» («Build – Operate – Transfer» [BOT]);

• –    «Строительство – владение – эксплуатация – передача» («Build – Own – Operate – Transfer» [BOOT]);

• –    обратный BOOT (государственный партнер финансирует и осуществляет строительство инфраструктурного объекта, после чего передает его в доверительное управление частному партнеру с правом для последнего постепенно выкупить его в свою собственность);

• –    «Строительство – передача – эксплуатация/управление» (Build – Transfer – Operate» [BTO]);

• –    «Приобретение – строительство – эксплуатация/управление» («Buy – Build – Operate» [BBO]);

• –    «Строительство – владение – эксплуатация/управление» («Build – Own – Operate» [BOO]); «Строительство – аренда – эксплуатация – передача» («Build – Lease – Operate – Transfer» [BLOT]);

• –    «Проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация/ управление» («Design – Build – Finance – Operate» [DBFO]);

• –    «Разработка – строительство – финансирование – поддержка» (Design – Build – Finance – Maintain [DBFM]);

• –    «Разработка – строительство – финансирование – передача» («Design – Build – Finance – Transfer» [DBFT]), являющаяся, по сути, подвидом модели DBFO;

• –    «Проектирование – строительство – управление», или «модель оператора» («Design – Build – Operate» [DBO]);

• –    «Строительство – эксплуатация/управление – обслуживание – передача» («Build – Operate – Maintain – Transfer» [BOMT]);

• –    «Проектирование – строительство – владение – эксплуатация/управле-ние – передача» («Design – Build – Own – Operate – Transfer» [DBOOT]);

«Проектирование – строительство» («Design – Build» [DB]) и др.1 Другая классификация включает следующие позиции:

• –    концессионные соглашения;

• –    контракты жизненного цикла;

• –    аренда с инвестиционными обязательствами;

• –    долгосрочные контракты с инвестиционной составляющей;

• –    корпоративная форма ГЧП;

• –    специальные инвестиционные контракты;

• –    соглашения о государственно-частном партнерстве;

• –    соглашения о защите и поощрении капиталовложений;

• –    государственные контракты на поставку товаров с локализацией их производства (офсетные контракты)².

Но вернемся к вопросу о ресурсных вкладах сторон.

Отобразим все возможные позиции (во всяком случае, отразим их по максимуму).

К числу ресурсов (и обусловленных ими возможностей) государственного партнера, определяющих интересы частного партнера к проекту государственно-частного партнерства, относятся3:

• –    финансовая прибыль от проекта государственно-частного партнерства;

• –    привносимые в проект государственно-частного партнерства государственным партнером имущественные активы – как недвижимое имущество (земельные участки, участки водной акватории, шахты, строения капитального строительства, сегмент железнодорожной инфраструктуры – как руинированные, так и в идеальном состоянии и отлично работающие), так и движимое имущество (парк инженерной спецтехники, морские или авиационные суда, подвижной железнодорожный состав);

• –    привносимые в проект государственно-частного партнерства государственным партнером финансовые ресурсы;

• – репутационно-имиджевые приобретения, блага и возможности;

  – административные ресурсы государственного партнера и его доступ

надзора, необоснованных проверок как третирований бизнеса; оперативное и упрощенное решение вопросов с энергетическими присоединениями, подключениями к воде и газу, вопросов лицензирования и разрешений; льготы по аренде; охрана и обеспечение безопасности разработок, оказание помощи в технической и бизнес-разведке; правовая защита и консультирование и др.);

– доступ к эксклюзивно контролируемым государством научным и технологическим знаниям, решениям, ресурсам, ноу-хау, патенто-охраняемым объектам прав интеллектуальной собственности, базам данных, компьютерно-программным моделям;

– доступ к эксклюзивно контролируемым государством испытательным стендам и полигонам;

– налоговые льготы (вплоть до освобождения от налогов), льготы по таможенным и акцизным платежам;

– возможности государственного партнера обеспечить частному партнеру благоприятную регуляторную среду, оперативное изменение правовых режимов, введение инновационных правовых режимов, применение регуляторных песочниц и мета-регулирования1;

– возможности государственного партнера обеспечить частному партнеру доступ в сферу конституционной (изначально нерыночной, связанной с функционированием государства) экономики (как одно из весьма многих положительных следствий – расширение рынков сбыта товаров, производства работ и поставки услуг);

– долгосрочность и стабильность проекта государственно-частного партнерства (обеспечивает частному партнеру возможности пережить кризисные периоды в экономике и уверенность в завтрашнем дне, позволяет вести себя по отношению к такому проекту по-хозяйски рачительно и ответственно, запуская и реализуя сопряженные бизнес-проекты, обеспечивающие снижение общих издержек по этому проекту государственно-частного партнерства и повышение уровня прибыли частного партнера);

– государственные гарантии по банковским кредитам и возможности обеспечить предоставление льготных кредитов;

– возможности государственного партнера в некоторых случаях предоставить льготы сотрудникам частного партнера наравне с государственными служащими (например, в случае частной военной компании1);

– возможности получения частным партнером в ряде случаев новых имущественных объектов.

К числу ресурсов (и обусловленных ими возможностей) частного партнера, определяющих интересы государственного партнера к проекту государственно-частного партнерства, относятся2:

– фактические возможности реализации конкретных публичных интересов, которые вне реализации проекта государственно-частного партнерства остались бы не реализованными вообще, в нужном объеме или в необходимые сроки (иначе государству существенно дешевле было бы взять банковский кредит на реализацию такого проекта), – сам факт запуска и успешной и эффективной реализации проекта, сам факт успешного и эффективного решения исходной остро-социально значимой проблемы;

– привносимые в проект государственно-частного партнерства частным партнером финансовые ресурсы;

– привносимые в проект государственно-частного партнерства частным партнером имущественные активы – как недвижимое, так и движимое имущество;

– финансовая прибыль от проекта государственно-частного партнерства в бюджет государства;

– социально-экономическое, культурное и иное развитие субъекта Российской Федерации (или группы таких субъектов) или территориальной части внутри субъекта Российской Федерации, увеличение налоговых поступлений, создание рабочих мест;

– доступ к эксклюзивно контролируемым частным партнером технологиям; привнесение частным партнером в проект государственно-частного партнерства своих организационно-управленческих, образователь-но-компетентностных, научно-инновационных и других материальных и нематериальных ресурсов, включая ноу-хау и патенты, поскольку без этих ресурсов, имея в виду только лишь финансовые инвестиции частного партнера, государству существенно дешевле было бы взять банковский кредит на реализацию проекта государственно-частного партнерства;

– репутационно-имиджевые приобретения, блага и возможности (например, от создания детской кардиологической больницы, которая не появилась бы без ГЧП и факт строительства которой власти обоснованно представят в своих имиджевых целях);

– повышение коммерческой стоимости (ценности) имущественных объектов в собственности государства, которые по контракту ГЧП достраиваются, реконструируются, модернизируются.

Выше просто списки, отражающие потенциальные возможности. Какие из числа указанных позиций будут прописаны за каждым партнером в контракте ГЧП, зависит от них.

Таким образом, контракт государственно-частного партнерства – это не некая особая клишированная, шаблонированная форма.

Контракт государственно-частного партнерства – это интероперацио-набельный, мультимодальный, масштабируемый и итеративно-адаптиру-емый к конкретным целям и условиям проекта, ресурсным возможностям сторон ГЧП договорно-регуляторный и проектировочный инструмент.

И потому, возможно, в законодательстве не дается точное определение ГЧП…