Государственно-частное партнерство: о некоторых проблемах эффективности правового регулирования в субъектах Российской Федерации

Государственно-частное партнерство для России относительно новая форма средне- и долгосрочного экономического взаимодействия публично-правовых образований и частных лиц для решения общественно-значимых задач на взаимовыгодных условиях. Даже в Великобритании, считающейся родоначальницей этой формы реализации инвестиционных проектов, первый опыт формализации государственно-частного партнерства был предпринят не в столь уж далеком 1981 году.

Традиционными сферами государственно-частного партнерства во всех странах являются объекты транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры. Причем стоит заметить, что за этими лаконичными словосочетаниями стоит обширнейший перечень объектов публичного сектора: автомобильные и железные дороги, морские и речные порты, транспорт общего пользования, здравоохранение, образование, культура, социальное обслуживание; водо-, тепло-энергоснабжение и это далеко не весь список.

В основе идеи государственно-частного партнерства лежит теория смешанной экономики, при которой ее частный и государственный сектора взаимно дополняют друг друга, а движущей силой процесса является тен- денция к сокращению участия государства в экономике. Но это, скажем так, в «классическом варианте», если вообще таковой существует, поскольку в мировой практике нет единого представления о законодательной регламентации государственно-частного партнерства. В ряде стран - признанных лидерах по степени развития государственно-частного партнерства (Франция, Англия, Япония, Австралия) - нет единого закона, а основные принципы государственно-частного партнерства заложены в различных законодательных актах и нормах, чаще всего гражданского права. В других странах приняты отдельные законы о государственно-частном партнерстве (Германия, Бразилия, Греция, ряд стран Восточной Европы).

Отчасти причина такого разделения в том, что в первой группе стран государственно-частное партнерство развивалось естественным образом («снизу») и соответствующие правки постепенно вносились в уже действующие законы. Те же страны, где приняты отдельные законы о государственно-частном партнерстве, традиционно входят в группу стран с так называемой «догоняющей экономикой» (исключение - Германия), поэтому развитие государственно-частного партнерст- ва происходит в этих странах «сверху», что предполагает и требует от государства активного участия и продвижения.

Российский путь развития государственно-частного партнерства достаточно тернист. Это тот случай, когда первенство в правовом регулировании принадлежит субъектам Федерации, в отсутствие соответствующего федерального закона. «Пионерами» регионального законодательства о государственно-частном партнерстве стали Томская область и город Санкт-Петербург, где были впервые на территории Российской Федерации в 2006 году приняты соответствующие законы.

По состоянию на начало 2014 года региональные законы о государственно-частном партнерстве приняты в 65 субъектах Российской Федерации: с 2006 по 2009 гг. – в пяти субъектах, в 2009 году – еще в восьми (в том числе в Челябинской области), в 2010 году – в 23-ех, а с 2011 года – еще в 29. В четырех субъектах Российской Федерации законы находятся на стадии рассмотрения органами законодательной власти (Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Пермский край, Тюменская область).

На федеральном уровне только в марте 2013 года Правительством РФ был внесен в Государственную Думу законопроект «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации», который в апреле 2014 года был принят Государственной Думой в первом чтении. К сожалению, пока даже не внесен в Государственную Думу проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях», а ведь именно региональный уровень крайне нуждается в научно-обоснованном, продуманном и эффективном механизме взаимодействия публичных субъектов, которыми являются органы государственной власти и местного самоуправления.

Чрезмерная абстрактность норм регионального законодательства, скудность правовой базы, регламентирующей соглашения на основе форм, близких к государственночастному партнерству, отсутствие четкого понимания целей и результатов регулирования – вот одни из факторов, тормозящих продвижение многих приоритетных направлений экономического развития [3, с. 124–125]. Не является исключением и Челябинская область. Несмотря на существование Закона Че- лябинской области от 24 сентября 2009 г. № 475-ЗО «Об участии Челябинской области в государственно-частном партнерстве» более четырех лет, пока нет в полной мере реализованных проектов, а Челябинская область по рейтингу НП «Центр развития государственно-частного партнерства» [6, с. 5–6] относится к регионам с низким уровнем развитости сферы ГЧП.

В нашей стране ответственность за состояние дорог, общественного транспорта, городского хозяйства, социальной сферы несут органы государственного и муниципального управления, причем происходит это в условиях всевозрастающего износа основных фондов, оттока иностранных инвестиций, увеличения социальных обязательств, экономического кризиса.

Наличие проблемы регионального правового регулирования отчасти является и виной федерального законодателя. Все дело в том, что существенная часть механизмов государственно-частного партнерства располагается в гражданско-правовой плоскости, а гражданское законодательство согласно ст. 72 Конституции РФ находится в исключительном ведении Российской Федерации, и по этой причине региональные законодатели очень осторожны в конкретизации норм о государственно-частном партнерстве.

Неторопливость же принятия отдельного федерального закона объясняется тем, что на федеральном уровне разработано существенное количество гражданско-правовых механизмов и не только гражданско-правовых, которые позволяют «вписывать» реализацию проектов государственно-частного партнерства в рамки существующего законодательства. Но вот порядок реализации этих проектов, а точнее их комплексная правовая регламентация – это компетенция, относящаяся к ведению законодательства субъектов Российской Федерации, которые вправе самостоятельно разработать и принять соответствующие правила. И речь в данном случае идет об очень масштабной работе региональных властей, особенно в связи с существенным изменением нормативно-правового обеспечения государственных расходов и переходом к программно-целевому методу бюджетирования.

Государство, наряду с регулированием экономических процессов, все более активно участвует непосредственно в организации и реализации инвестиционных проектов. В этом внутренний смысл государственных целевых программ – решение приоритетных социально значимых задач с максимальным привлечением частных инвестиций в условиях недостаточности бюджетных средств [7, с. 4]. И в данном случае формирование практически отсутствующего законодательства, детально и внятно регулирующего различные, в том числе финансово-правовые, аспекты государственно-частного партнерства не просто желательно, а крайне необходимо.

С учетом существующих возможностей и ограничений представляется, что идеология региональной нормативной базы в области регулирования отношений государственночастного партнерства должна быть направлена на разработку принципов, на которые будет опираться субъект Российской Федерации при участии в проектах государственночастного партнерства. И в этом случае необходимо уделить внимание конституционным принципам. Заметим, что именно такая модель регулирования государственно-частного партнерства применяется во многих странах (как раз в тех странах, которые считаются лидерами по степени развития государственночастного партнерства).

Речь идет об изменении формата правового регулирования. Сейчас региональные законы, в том числе и упомянутый Закон Челябинской области, предполагают прямое и косвенное текстуальное изложение норм (эксплицитная форма). Однако такой формат не полностью годится для государственночастного партнерства, поскольку одно из основных требований эффективности – либо максимальный перечень форм сотрудничества частного инвестора и субъекта Федерации (а их в мировой практике сформировано примерно семь), либо открытый перечень. По-этому-то и ведут различные эксперты речь об имплицитном регулировании – регулировании через конституционные цели, принципы и ценности российской государственности, ее социально-экономические основы.

В этом смысле очень важен взгляд на конституционные принципы с точки зрения бизнеса, который, как отмечает С. С. Занковс-кий, в сравнении с конституционным правом гораздо более утилитарен и прагматичен уже по той причине, что опирается не на романтику прав и свобод человека и гражданина, а на денежный интерес [2, с. 18].

Думается, что как общие, так и специальные конституционные принципы рыночной экономики [1, с. 107, 146] способны стать «недостающим звеном» в пока не образованной системе нормативных правовых актов о государственном регулировании экономики.

Реализация проектов государственночастного партнерства имеет прежде всего цель исполнения конституционных обязанностей государственной и муниципальной власти по гарантированию и обеспечению конституционных социально-экономических прав и свобод человека в пределах территории постоянного проживания, а улучшение предпринимательского и инвестиционного климата – одна из приоритетных задач, сформулированных как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Безусловно, Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве» будет ориентиром для изменений соответствующего Закона Челябинской области, но он точно не сможет учесть специфику нашего региона. Кстати сказать, законодатели Московской области «сработали на опережение» и приняли Закон Московской области от 22 июня 2013 г. № 64/2013 «Об участии Московской области в государственно-частном партнерстве», где как раз-таки были учтены положительные наработки пока еще проекта федерального закона, а именно: открытый перечень форм участия, что позволяет гибко структурировать проект, учитывать его коммерческую и иную специфику, а также интересы сторон; подробно регламентирован порядок проведения конкурса на право заключения соглашения и многое др., что отсутствует в региональном Законе Челябинской области, который, как и предыдущий Закон Московской области, был разработан на основе модельного регионального закона «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства».

Однако не правильным было бы говорить, что только законодательные проблемы сдерживают развитие государственно-частного партнерства в России. Таких факторов несколько. По данным исследования НП «Центр развития ГЧП» [5, с. 55], это прежде всего стабильная политическая конъюнктура в субъекте федерации и отсутствие видимых политических рисков; политическая воля го- сударственных органов и высшего должностного лица субъекта федерации на применение механизмов ГЧП для развития общественной инфраструктуры; высокий уровень инвестиционной привлекательности субъекта Российской Федерации и стабильные показатели социально-экономического развития субъекта; понимание государственными органами субъекта федерации необходимости формирования эффективной системы государственного стратегического планирования на уровне субъекта федерации как совокупности целей, последовательности действий, приоритетов для развития потенциала региона в среднесрочной и долгосрочной перспективе с использованием механизмов прогнозирования, целеполагания и программирования; наличие компетентных специалистов, обладающих соответствующими знаниями, умениями и навыками в сфере ГЧП, в органах исполнительной власти субъекта федерации, реализующих политику в сфере государственночастного партнерства и развития инфраструктуры.

Следует отметить, что говоря о «понимании государственными органами» тех или иных целей и задач развития региона, речь может идти только о конституционном пра-вопонимании [4, с. 70] как выполнении конституционной обязанности государства по отношению к человеку и гражданскому обществу. Несмотря на терминологическую многозначность регионального законодательства о государственно-частном партнерстве, основным признаком, позволяющим отличить данный вид взаимодействия публично-правовых образований и субъектов частного права, бы- ло и остается наличие общественно значимой цели и четко выраженной публичной направленности.